浅论高标准基本农田建设与耕地数量质量保护关系

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的一项基本国策，耕地保护是土地管理工作的重中之重，保红线，稳增长，一直是近些年来土地工作的核心。为全面拉动经济的增长，建设项目上纲上线，占用大量耕地。为做到耕地数量不减少，质量有提高，农村土地整治、高标准基本农田建设、城乡建设用地增减挂钩土地复垦等一系列土地整治工作如火如荼地开展着。国土资源管理部门依照法律法规，各部门由上至下，切实加强耕地保护力度，积极推进农村土地综合整治工作。保护基本农田在耕地保护中起着至关重要的作用，加大对高标准基本农田的建设，从根本上保证耕地的数量和质量，始终是土地管理的重要工作之一。

一、高标准基本农田建设的基本阐述

基本农田作为耕地的精华，承担着我国绝大部分的粮食生产任务，是保障我国粮食基本自给的安全底线。在守面积的同时，更要通过大力开展基本农田整治，不断改善生产条件，提高质量等级，提升生产能力，确保粮食的稳定增产，保护基本农田就是保护耕地。

高标准基本农田建设是以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展的土地整治活动。一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。

高标准基本农田建设内容主要包括土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持以及其他等五项工程。通过高标准基本农田建设，实现每个耕作田块直接临渠（管）、临沟、临路，保证每个耕作区与农村居民点相连。

高标准基本农田建设的主要目标包括五方面：一是优化土地利用结构与布局，实现集中连片，发挥规模效益；二是增加有效耕地面积，提高高标准基本农田比重；三是提高基本农田质量，完善田间基础设施，稳步提高粮食综合生产能力；四是加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能；五是建立保护和补偿机制，促进高标准基本农田的持续利用。

二、高标准基本农田建设与耕地保护总论

耕地是人类生存和发展的基础，它不仅是人们的衣食之源，而且是经济发展的主要基础。改革开放以来，我国社会经济持续快速发展，人口数量不断增加，人地矛盾日益突出，同时，随着经济的发展，人们需求日益多样化，从而造成耕地不断流失，并且逐年加剧。由于这一问题是引发粮食和生态安全问题的重要原因，并日益引起党和政府以及社会各界的广泛关注。因此，耕地保护不仅作为国土部门的一项基本任务，而且作为一项基本国策加以重视。随着耕地越来越稀缺，土地管理部门采取各种措施对耕地加大保护力度，从数量与质量双管齐下，既严守18亿亩耕地红线，又采取措施提高耕地质量，高标准基本农田建设就是在这样的背景下应运而生。

从2006年正式确定116个国家级基本农田保护示范区以来，5年建设期，示范区的实践探索引领了“十一五”高标准基本农田建设。进入“十二五”，500个高标准基本农田建设示范县拉开帷幕，4亿亩高标准基本农田的建设任务目标落地，从示范区的“以建设促保护”到示范县的“守护红线，建设红线”，从基本农田建设到高标准基本农田的建设，这其中充分体现了严守耕地数量的同时，加大耕地质量的提升，双管齐下，使高标准基本农田的建设与耕地保护长远持久的结合起来，走持续发展之路，任重道远。

三、高标准基本农田建设与耕地数量保护

我国耕地面积位居世界第四，占世界耕地的7%，人均耕地面积在世界190多个国家中排在126位以后，即我国以世界7%的耕地承载着世界22%的人口。耕地是保证粮食产量的基本，保护耕地是保证有着13亿人口的大国生生不息的根本。

我国现有耕地18.2550亿亩，基本农田保有量为15.6亿亩，基本农田占据了耕地总量的85%以上，保护基本农田对于保护耕地起着极为重要的作用。

1.建设高标准基本农田是保证耕地总体数量不减少的基础

本着“保护红线，建设红线”的基本原则，15.6亿亩的基本农田保有量，与近期规划4亿亩、远期8亿亩的高标准基本农田建设，充分体现了保护基本农田数量不减少的坚定目标，是保证耕地总体数量不减少的基础。

2.建设高标准基本农田整理出新增耕地

高标准基本农田是基于成片区域整治、规模大、集中连片的建设，使得在被整治区域内，少部分未利用地被整理建设成为耕地，耕地数量增加。至2015年，建设4亿亩高标准基本农田，增加有效耕地面积2400万亩，新增耕地率6%。

四、高标准基本农田建设与耕地质量保护

据《中国耕地质量等级调查与评定成果》显示，中国耕地总体质量偏低，优质耕地仅占2.67%，高等地占29.98%，中等地占50.64%，低等地占16.71%。如何让更多的田地，在同样的耕地上收获更多的粮食，大力开展土地整治，提高耕地质量，建设高标准农田，大幅度增加高产稳产农田比重，已经上升为国家的一项重大战略。

在全面推进全国土地利用总体规划（2006—2020年）的步伐中，2015年全国建成4亿亩高标准基本农田，至2020年完成8亿亩高标准基本农田建设。完成整治后的基本农田平均质量等级可提高1等，相当于每亩提高100公斤的生产能力。可见，“高标准”与耕地质量等级直接挂钩。

1.高标准基本农田耕地质量标准

原则上看，高标准基本农田应该是高等级、集中连片的农田，但由于耕地质量等别区域间不平衡，在保证一定面积的基础上，不同省份确定的高标准基本农田质量等级不完全相同。高标准基本农田除了与各省的耕地质量等别情况有关外，还与各省的城市化进程和耕地等级决定因素有关系。一般而言，城市化进程中各省份会损失较多高等级的耕地。另外，由于我国自然条件南北、东西差异较大，区域、局部性的耕地资源匹配情况不同，导致耕地质量等级建设难度不同，也会影响各省划分高标准基本农田的结果。高标准基本农田建设中必须全面以全国耕地分等定级成果为支撑，充分发挥其在提高耕地质量等级、优化耕地质量布局、严格占补平衡、监管耕地质量变化等方面不可替代的作用。

如何才能达到基本农田质量的“高标准”？2011年我国首个高标准基本农田建设规范出台，从国家层面对建设过程各环节以及田间基础设施占地率、耕作层厚度等诸多要素提出了量化要求。然而，正如“高标准”并非全国通用的绝对标准一样，高标准基本农田建设也应该是一种统筹区域特征的差别化土地整治活动。比如，东北平原区主要应大规模建设旱涝保收高标准基本农田，积极推行规模化、机械化粮食生产基地建设；长江中下游平原区和华南丘陵平原区应注重改善基本农田生态；云贵高原区应将农田整治与陡坡退耕还林政策有效结合，加强坡耕地整治；黄土高原区应结合小流域综合治理和风沙防治综合治理，重点加强农田水利建设。可见，“高标准”在一定程度上说更是对基本农田建设过程的高要求，需要各地从资源禀赋和发展实际出发，探索实施符合当地特征的高标准基本农田建设模式。

2.高标准基本农田耕地质量如何提高

建设高标准基本农田有两本账：一是建设4亿亩高标准基本农田，增加有效耕地面积2400万亩的“数量账”；另一方面就是耕地质量等级提高1个等级，增加粮食产能500亿斤的“质量账”。如今，通过下达年度建设计划，4亿亩建设任务有了着落。耕地质量建设如何落到实处成为了高标准基本农田建设中最重要的问题。

我国耕地评定分为15个等别，1等为最好，15等最差，1—4等为优等地、5—8等为高等地、9—12等为中等地、13—15等为低等地，优、高、中、低档地所占的比例分别为2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。我国现有耕地平均为9.8等，总体等别偏低。提高耕地质量，在高标准基本农田建设中应从两大方面入手。

（1）高标准基本农田建设过程中严把建设关。高标准基本农田建设内容主要包括土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持以及其他等五项工程。通过高标准基本农田建设，实现每个耕作田块直接临渠（管）、临沟、临路，保证每个耕作区与农村居民点相连。此外，《规范》还规定了各项工程的具体建设标准，如耕作层厚度应达到30厘米以上，有效土层厚度应达到60厘米以上，灌溉水利用系数应不低于0.6，田间基础设施占地率应不高于8%，基础设施使用年限一般不低于15年等。在进行高标准基本农田建设过程中，不仅在前期设计中严格按照《规范》的要求并结合项目区实际情况设计，而且要在实施建设中严把质量关，保证地块有效耕作层厚度，有条件的应进行土壤改良，增施有机肥。

（2）加强后期耕地质量监管。高标准基本农田项目成果验收时，应对耕地质量等级调查评价予以分等定级。核查整治后耕地等别是否高于整治前耕地质量等别，应保证整治后耕地等别提高1等；并且根据土地质量地球化学调查，对高标准基本农田里的元素进行检测和评定。未来还应该逐步优化耕地质量等级监测布局，在高标准基本农田建设示范县、区，选择部分区域，扩大监测范围。

五、高标准基本农田建设后期耕地保护措施

高标准基本农田建成后，耕地数量增加，质量提高，在后期的管护利用中，应注意以下几个方面的问题：

1.防止两种倾向

一是掠夺性经营，不合理利用，使好地变差地，耕地生产能力不断下降；二是撂荒不用或低效利用，甚至出现因利用、维护不善而造成水田变旱地、梯田变坡地、三熟变两熟、两熟变一熟等现象，使耕地应有的生产能力得不到充分发挥。

2.做到用养结合

土地整治和地力培肥都是提升耕地产能的重要措施，土地整治是对耕地外在条件的改善，地力培肥是对耕地内部条件的改良。因此，耕地使用者应当合理利用耕地，采用有利于保护和提高耕地质量的耕作技术，科学合理施肥，安全使用农药，确保耕地质量有提升，环境有改善。

3.调动农民种粮积极性

要从政策制度层面加大支农惠农力度，如建立耕地保护补偿机制、提高粮食收购价格等，通过这些措施充分调动农民种粮积极性，使耕地得到充分的耕种。

4.监控基本农田“三个变化”

充分利用“一张图”成果和国土资源综合信息监管平台，实现每年对基本农田的空间布局变化、质量等级变化、利用效率变化情况的监测。

5.建立高标准基本农田认证制度

为充分保障农民和农村集体的基本权益，应尽快颁发或换发耕地的“一簿两证”，“一簿”就是颁发给村集体的集体土地所有权证；“两证”就是颁发给村集体的集体土地使用权证和颁发给农民的土地承包经营权证。

综上所述，耕地保护任重道远，高标准基本农田建设，使耕地数量增加，质量提高，在数量和质量上双管齐下，充分发挥其长效机制，使高标准基本农田建设与耕地保护相辅相成，以建设促保护，以保护促增长，“建设红线，保护红线”，多措并举，使高标准基本农田建设成为耕地保护的有效手段，使耕地保护成为发展高标准基本农田建设的指引旗帜。