丘陵山区建设高标准基本农田的问题探讨

沈阳一方正和工程技术咨询有限公司　李鸿歆

丘陵山区农业生产和农村经济发展状况，直接关系到我国国民经济发展的整体质量和总量规模，尤其关系到消灭贫困和实现社会经济均衡、持续发展的重大问题。中央提出丘陵山区实现人均达到半亩高标准基本农田的目标和要求，并以此为突破口，大力加强农田基本建设，提高土地生产率，推进丘陵山区的经济增长，确保丘陵山区人民生活水平稳步提高，是基于实施我国经济社会发展战略的需要。中央的这一决策具有长远的战略意义和重大的现实作用。

一、丘陵山区耕地资源分布

根据统计资料，我国现有耕地总面积9497万公顷。按地表形态分，我国耕地总面积中，坡度小于8度的平耕地约占64.89%，面积6162.6万公顷，主要分布于我国黄淮海平原、长江中下游平原、东北平原、黄土高原和西北干旱区，其中平耕地面积超过666万公顷的省有黑龙江省和河南省，超过333万公顷的省区有吉林、河北、山东、内蒙古、新疆、江苏、安徽和湖北。坡度大于8度的坡耕地约占全国耕地总面积的35.11%，面积为3334万公顷，其中坡度在8-25度的缓坡耕地约占全国耕地总面积的29.64%，面积为2815万公顷，占坡耕地总面积的84.42%，坡度大于25度的陡坡耕地约占全国耕地总面积的5.47%，面积为519万公顷，占坡耕地总面积的15.58%。在全国坡耕地中，水田面积约占19.08%，旱地面积约占80.92%。

根据已有研究成果，可以把我国的主要丘陵山区分为八大区域，即：（1）东北丘陵山区；（2）长城沿线丘陵山区；（3）辽东、山东低山丘陵区；（4）东南丘陵山区；（5）华南丘陵山区；（6）西南高原山区；（7）秦巴山区；（8）黄土高原区。

在全国丘陵山区耕地面积中，东北丘陵区的耕地面积为260.79万公顷，占全国丘陵山区耕地总面积的6.73%，农村人口1126.5万人，占全国丘陵山区总人口的2.55%，人均占有耕地面积为0.23公顷（3.47亩/人），粮食单产水平为3.61吨/公顷（241公斤/亩），人均生产粮食837公斤。东北丘陵区的特点是人少地多，耕作粗放，人均生产粮食较多。长城沿线丘陵区耕地面积为456.86万公顷，占全国总面积的11.79%，农村人口1993.5万人，占全国丘陵区人口的4.51%，人均占有耕地0.23公顷（3.44亩/人），粮食单产水平2.06吨/公顷（137公斤/亩），人均生产粮食471公斤。本区特点是人少地多，但自然条件恶劣，农田标准水平低。辽东燕鲁区耕地面积为405.63万公顷，占全国总面积的10.46%，农村人口4781.5万人，占全国丘陵区人口10.82%，人均占有耕地0.085公顷（1.27亩/人），粮食单产水平9.26吨/公顷（617公斤/亩），人均生产粮食644公斤。本区特点是耕地质量较好，粮食生产水平较高，但人多地少。东南丘陵区耕地面积为649.3万公顷，占全国总面积的16.75%，农村人口11418.1万人，占全国丘陵区人口25.85%，人均占有耕地0.057公顷（0.86亩/人），粮食单产水平8.45吨/公顷（563公斤/亩），人均生产粮食480公斤。本区特点是范围大，人口多，耕地少，自然条件差，生产力水平低。华南丘陵区耕地面积为516.3万公顷，占全国总面积的13.32%，农村人口9087.6万人，占全国丘陵区人口的20.57%，人均占有耕地0.055公顷（0.82亩/人），粮食单产水平6.75吨/公顷（450公斤/亩），人均生产粮食383公斤。本区的人地矛盾十分突出，而且农业生产条件差，粮食生产能力低。西南丘陵区耕地面积为503.6万公顷，占全国总面积的12.99%，农村人口7395.6万人，占全国丘陵区人口16.74%，人均占有耕地0.068公顷（1.02亩/人），粮食单产水平5.71吨/公顷（381公斤/亩），人均生产粮食389公斤。秦巴丘陵区耕地面积为183.6万公顷，占全国总面积的4.74%，农村人口2052万人，占全国丘陵区人口的4.64%，人均占有耕地0.089公顷（1.33亩/人），粮食单产水平4.6吨/公顷（306公斤/亩），人均生产粮食367公斤。黄土高原区耕地面积为899.3万公顷，占全国总面积的23.2%，农村人口6315万人，占全国丘陵区人口的14.3%，人均占有耕地0.142公顷（2.13亩/人），粮食单产水平2.58吨/公顷（172公斤/亩），人均生产粮食367公斤。本区地多人少，但耕地生产水平最低。

丘陵山区以坡耕地为主，是我国主要的中低产田，普遍存在干旱缺水，土壤肥力低下，耕层浅，土壤理化性状差，保水保肥能力低，水土流失严重，土壤过酸等问题；此外，丘陵山区基础设施较为落后，人口素质较低，科技文化水平落后，经济贫困，缺乏资金等，严重影响了丘陵山区农业生产和社会经济发展。

二、丘陵山区高标准基本农田的指标

根据我国丘陵山区的农田综合因素，参考农业部颁布的《全国耕地类型区、耕地地力等级划分》行业标准，丘陵山区高标准基本农田主要以反映土地生产能力的单位规模产量水平为主要分类、评价和考核指标，这一产量指标以农田每公顷或每亩粮食产量作为统一评价因子，而且要把农田抗灾能力、稳产水平作为单产指标的内涵释义，即单位规模粮食产量应是当地三年产量的平均值。为反映农田的自然属性，另可选用土壤有机质含量等农田理化指标作为耕地分级的辅助指标，纳入丘陵山区高标准基本农田建设的评价和验收标准。

我国幅员辽阔，生态类型区具有多样性，不同生态类型区的农业气候等自然条件差异显著，而且丘陵山区农田的土壤和立地条件不同，农作制度种类很多，差别很大，农田标准划分存在明显的地域性，如种植制度一年两至三熟的南方地区单位规模的年单产量与一年一熟的北方地区是不可比的。因此，根据科学、简便和易于实际操作的原则，我们在农业部耕地分级标准的基础上，提出我国不同类型丘陵山区高标准农田产量指标和相关条件：（1）北方山地丘陵区，包括燕山、太行山地，辽宁、山东丘陵，秦岭、大巴山地，江淮丘陵山地及其周边台地的棕壤、褐土（含黄棕壤、黄褐土）耕地，粮食种植制度以一年两熟为主，粮食单产在7500—9000公斤/公顷（500—600公斤/亩）划定为高标准农田，要求农田能排能灌，耕层厚度大于18厘米，有机质含量在1.2%—2.5%。（2）黄土高原丘陵区，包括甘肃东部、中部，宁夏南部，陕西北部，山西西北部，粮食种植制度为一年一熟的黄土型耕地，高标准基本农田的单产为6000—7500公斤/公顷（400—500公斤/亩），要求达到条田和水平梯田，保灌3次/年，保证率大于80%，耕层厚度大于18厘米，有机质含量为0.5%—1.5%。（3）南方丘陵山区稻田，包括长江以南16个省、市以一年两熟为主的地区，高标准农田的粮食单产水平为9000—10500公斤/公顷（600—700公斤/亩），要求有塘库澡湖自流或动力排灌设施，耕层厚度14—16厘米，有机质含量为2%—4%。（4）南方丘陵山区红、黄壤（含紫色土、石灰土）旱耕地，粮食种植制度以一年两熟为主，高标准农田产量大于7500公斤/公顷（500公斤/亩），要求具有蓄水与灌溉能力，耕层厚度大于20厘米，有机质含量1.4%—3%。

丘陵山区的灾害对丘陵山区的农业生产和人民生活造成极大的损失，因此，丘陵山区的高标准基本农田必须充分反映抵御自然灾害的能力，确保基本农田稳产高产，推动基本农田建设，粮食生产用地以三年平均每公顷（亩）产量计算。不同类型区达到本区上述产出水平和有关理化指标后，即可认为达到了高标准基本农田的建设要求。

三、建设人均半亩高标准基本农田的投资估算

我国丘陵山区人均达到半亩高标准基本农田的建设总投资量，取决于总建设规模和单位投资额。

1.建设规模估算

据1997年统计资料分析，我国丘陵山区共有耕地面积3873.36万公顷，农村人口44169.8万人，人均耕地面积0.088公顷（1.33亩/人）。按耕地粮食单产水平划分，丘陵区的高产农田835.87万公顷，占丘陵山区耕地总面积的21.58%，主要分布在丘陵山区的少数的谷地、平地和水肥条件较好的缓坡耕地上；中产和低产农田为3037.49万公顷，占78.42%。在各区耕地结构中，高产田比例和高标准基本农田的建设规模估算见表1。

表1　我国主要丘陵山区耕地、人口和农田生产水平

假设高产农田已达到高标准基本农田的各项技术指标，则全国丘陵山区有24151.2万农业人口已拥有半亩高标准基本农田，还需要建设、改造中低产农田767.06万公顷（11505.9万亩），才能保证丘陵山区20275.85万人拥有半亩高标准基本农田的建设任务。由此推算，我国丘陵山区人均半亩高标准基本农田建设总规模应当为767.06万公顷（11505.9万亩），占丘陵山区现有耕地面积的19.79%。由于资料所限，有极少丘陵区县数据未进入本项分析，在实际建设中需建规模还可能扩大。

2.高标准基本农田单位投资规模

我国从20世纪80年代初就开展了大规模的中低产田改造工作，经近30年的努力取得巨大成就，积累了丰富经验。在投资方面，根据以往经验，改造一亩中低产田需投资约为400—500元，其中尚未包括农民投工投劳和部分资金投入。高标准基本农田建设不等同于中低产田改造，而是在中低产田改造的基础上进一步提高，因此，高标准基本农田单位规模的建设投资额实际应当高于中低产田改造的投资额。

由于我国丘陵山区分布很广，南北差异明显，改造中低产田和建设高标准农田的工程、措施不尽相同，所需投资额也有所不同。如福建省根据世界银行在该省实施小流域治理、改造中低产田项目的经验进行投资估算，沿海丘陵地区新建成一亩高标准基本农田需投资约为600元，内陆丘陵区每亩需投资500元；而山西省依据本省的资源条件，估算建设一亩高标准基本农田大约需投资700—2000元，相差甚远。在这里涉及一个建设基础问题，亦即高标准基本农田建设的起点放在哪里，选择什么样的田块作为高标准基本农田建设基础，不仅影响建设进度、工程质量、建设项目成败等，而且直接落实到物资、资金的投入数量，从而对高标准基本农田建设投资规模产生直接影响。因此，根据农业综合开发从易到难，扶持提高的成功经验，我们认为高标准基本农田建设应在已往的中低产田改造的基础上进一步提高，而不是“啃硬骨头”从条件较差的田块做起，更不是移山填海造田。从前面的估算可知，高标准基本农田建设的总规模尚不及全国丘陵山区现有耕地面积的20%，选择条件较好的耕地建成高标准农田是完全可能的。其次，高标准基本农田建设的项目设计要坚持整体开发、规模建设的原则，追求规模效益，提高投资效率，降低项目成本，使单位投资规模适度降低，达到少花钱、多建设的目的。在上述前提下，参考我国丘陵山区中低产田改造工程建设项目和平均投资规模，估算每亩高标准基本农田建设投资额在700—800元之间，平均为750元/亩，比中低产田改造投资增加70%左右。在投资结构中，各种工程费用占65%，生物措施费用占15%，技术措施费用占15%，其他配套措施占5%。

3.总投资估算

使丘陵山区人均达到半亩高标准农田尚需投资建设规模767.06万公顷（11505.9万亩），单位规模投资估算为10500—12000元/公顷（700—800元/亩），需总投资约为805.4亿—944.5亿元。在投资规模中不包括农民投工、投劳的价值折价，完全为高标准基本农田建设的物资和资金投入。

由于本项工程浩大，涉及范围和建设难度都较大，完成这一任务需要作长期艰苦的努力，同时考虑到国家和地方财政用于本项建设资金可能规模，建议用15年时间完成，则平均每年需为此而投资53.7亿—63亿元，建成高标准基本农田51.14万公顷（767.1万亩）。

四、建设资金来源

1.建设资金来源分析

丘陵山区人均半亩高标准基本农田的建设，事关我国全面实施社会经济可持续发展战略，应动员国家有关部门、金融机构和地方政府积极筹措资金，加大投入，确保本项任务圆满完成。

国家可以投入的建设资金主要从现有的有关投资渠道进行筹集，如国家农业综合开发资金、国家扶贫基金、农业银行专项贷款，以及国家其他财政支农资金。若以15年时间计，中央和地方各有关投资部门要从2012年开始，每年安排53.7亿—63亿元建设资金，用于丘陵山区高标准基本农田建设。

丘陵山区是我国经济欠发达的地区，大部分县市的地方财政收入较少，可用于农田基本建设的自有资金不足，因此不宜强求县市出资。地方财政资金主要从丘陵山区所在的省内进行筹集，要求各省财政根据本省丘陵山区高标准农田建设任务，每年作出必要的资金计划，设立专项建设资金。

丘陵山区的农民由于经济收入水平普遍不高，在高标准基本农田建设中主要以投工投劳为主，在经济收入水平较高的地区可以要求农民投入适量的货币资金。

积极利用国外有关资金支持丘陵山区的高标准基本农田建设，并列入国家利用外资计划，尤其是国际金融组织和国外政府贷款、援助等项目，应把丘陵山区高标准农田建设项目优先安排。

另外，还要通过政策引导、公益宣传等形式，积极动员和募集社会资金投入其中。

2.国家、地方投资比例和农民投工投劳

在丘陵山区高标准基本农田建设投资中，中央、地方财政以多种形式投入建设资金各占投资总额的50%，即中央财政和地方（省级财政）分别投入资金约43.1亿元。如能动员或组织其他资金投入本项建设，将减轻中央和地方财政的负担，因此积极筹集财政之外的建设资金，意义重大。在本项建设中，丘陵山区的农民以投工投劳为主，其他资金投入为辅。