消除粮食安全隐患，建设高标准基本农田

本溪市土地勘测规划院　宋　越　孙志中

前段时间我们迎来了我国的第22个土地日，土地日的宣传主题是“建设高标准基本农田，保障国家粮食安全”。自从“三农”问题被提上政策高度以来，一直是我们国家高度重视的问题，而粮食安全问题作为“三农”问题中的一个不容忽视的存在更是成为人民生活中最为关注的话题之一。民以食为天，粮以田为本，解决粮食安全问题的关键很大一部分在于土地的整治、建设和管理。土地是民生之本、发展之基、财富之母，建立起符合我国国情、适应我国特色的社会主义体制要求的土地管理机制，是促进全国粮食持续增产和确保粮食安全的基础保障。高标准基本农田便是在上述土地管理机制下被提出的，它的存在推动了耕地保护和节约集约利用，保障了国家粮食安全，促进了农业现代化发展和城乡统筹发展。

一、粮食安全的重要意义

目前中国的粮食供应在总体上略有盈余，但仍存在一些结构性问题。具体来看，中国的三大谷物供求略微平衡，小麦少量进口，玉米勉强平衡，大米粳米基本平衡，关键问题是大豆和植物油。2009年，中国进口了4255万吨大豆，是国内产量的3倍，预计2012年进口量将达到4700万吨。同时，国内植物油的消费量增长非常迅猛，进口大豆后，植物油还是不够，还需要通过进口植物油来解决问题。中国大豆和豆油对国外市场的依赖率高达70%和 60%。如果国际市场大豆植物油有重大变化，国内市场就会受到冲击。对于这些结构性的问题，必须采取有针对性的措施，逐步加以解决。以大豆为例，黑龙江省在20世纪90年代前一直是以生产大豆为主，大豆的播种面积高达90%以上，但大豆一直在中国被算作是经济作物，因此没有受到我国政府像对待粮食作物那样的有力保护，抵御风险能力较低，加之自然因素，大豆种植面积逐年减少，特别是进入21世纪以后，美国大量的优质廉价的转基因大豆冲击我国市场，造成这样一种现象，就是我国自己生产的大豆在地里收上来的价格要比美国的大豆到达中国港口的价格还要高，并且在质量上没有任何可比性。因此中国的植物油企业纷纷转向使用美国的转基因大豆。尽管我国政府在这方面做出了很多努力，比如下达任务指标让国有企业大量购买国内生产的大豆，再比如粮库以高于市场价格的价格收购，再以市场价格销售给企业，以政府干预的方式保证农民的收入，但这些也只是杯水车薪。在美国大豆价格优势明显的状况下，加之高质量的保证，我国在短时间内对此问题是没有办法解决的，只能希望靠较高的补助来维持现状，但其他的谷物经济效益又要比大豆高出许多，大豆的悲剧想要解决实在是很难。一旦我国的大豆市场完全被美国占据的时候，定价权就掌握在他人手里。另外粮食又是一种拥有很强惯性的产业，一旦失去市场，在短时间中也不可能会回复。这就是我通过大豆折射出的中国产业结构的不均衡以及存在的严重问题。仍以大豆为例，我国虽然是世界上最大的大豆进口国，却没有任何的定价权，大豆的定价权是用期货这种最高风险的方式定价，因为期货的人为操纵而造成的损失达到了上百亿元。

由以上因素可以看出，粮食安全问题不仅影响人民的生产生活，同时也关系到了国家的安全稳定，意义十分重大。

二、高标准基本农田的概念、原则和建设

在《高标准基本农田建设规范（试行）》中明确规定了高标准基本农田的概念：一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳定、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田，包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田。而高标准基本农田建设则是指:以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展的土地整治活动。开展高标准基本农田建设，要坚持规划引导，统筹安排，规模整治，优先在基本农田范围内建设；坚持因地制宜，实行差别化整治，采取田、水、路、林、村综合整治措施；坚持数量、质量、生态并重；坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，维护土地权利人合法权益，鼓励农民采取多种形式参与工程建设；以土地整治专项资金为引导，聚合相关涉农资金，集中投入，引导和规范社会力量参与。高标准基本农田建设内容主要包括土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持五项工程，实现每个耕作田块直接临渠(管)、临沟、临路，保证每个耕作区与农村居民点相连。重点区域包括基本农田保护区和基本农田整备区、土地利用总体规划确定的土地整理复垦开发重点区域及重大工程、土地整治规划确定的土地整治重点区域及重大工程、基本农田整理重点县。对于地形坡度大于25度的区域、自然保护区、退耕还林区、退耕还草区、行洪河道以及河流、湖泊、水库水面等区域，禁止开展高标准基本农田建设。

按照全国土地整治规划，2015年我国将建成4亿亩高标准基本农田，2020年力争建成8亿亩高标准基本农田，为国家粮食安全奠定坚实基础。

三、粮食安全问题与高标准基本农田建设

我国粮食供需长期处于紧平衡甚至脆弱平衡的态势，耕地数量管控、质量管理和生态管护面临严峻挑战。

虽然我国在土地整治和耕地保护上取得了一些成绩，我们曾先后在全国范围内有组织、大规模地开展农村土地整顿治理工作，有效地增加了耕地面积，建成高产稳产基本农田2亿多亩，经整治的农田平均亩产提高10%—20%，改善了农业生产条件，提升了土地综合生产能力，实现新增粮食综合生产能力130多亿斤，为国家粮食“八连增”奠定了坚实基础。尽管取得了这些不错的成就，但综合看来我国耕地总体质量仍然偏低，后备耕地资源不足。我国需要用占世界10%的耕地，养活占世界22%的人口，为了实现这一看似难以完成的任务，我们必须要加快工业化、城镇化、农业现代化同步推进的步伐，立足本国耕地资源解决吃饭问题始终是发展之要。这决定了坚守18亿亩耕地“生命线”，不仅要坚决守住数量，更要着力建设好质量。

近年来，我国农村土地整治的重点逐渐转向耕地质量建设，建成了一批适应农业现代化发展要求的高标准基本农田，仅“十一五”期间就建成1.6亿亩，2011年建成了6000万亩，2012年将再建成1亿亩。在建设高标准基本农田过程中，一些地方按照现代农业规模生产的要求，归并零散地块并且鼓励农田向种田能手和农业企业集中，为农业规模化、产业化和集约化经营创造了条件。土地整治不仅使农业综合生产成本普遍降低了5%—15%，还优化了土地利用布局，改善了农村生产生活条件和生态环境，促进了农民增收、农业增效、农村发展和新农村建设。农村土地整治经过十余年发展，已经成为保发展、守红线、促转变、惠民生的重要平台，成为提升土地资源对经济社会可持续发展保障能力的有效途径。

经国务院批准正式颁布实施的《全国土地整治规划（2011—2015年）》对建设4亿亩高标准基本农田目标任务进行了分解，明确提出“经整治的基本农田质量平均提高1个等级，粮食亩产增加100公斤以上”的目标。建设高标准基本农田就是要按照“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的标准，通过土地整治建成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产经营方式相适应的优质基本农田，为粮食持续增产提供必不可少的物质保障。同时，建立基本农田集中投入和全域整治新机制，继续实施116个基本农田保护示范区建设，重点加强500个高标准基本农田建设示范县建设，新建5000处万亩连片的高标准基本农田保护示范区。当前，2012年全国新建1亿亩高标准基本农田的建设计划已下达，还需要加快编制地方各级规划、计划及其实施方案，将建设目标落实到具体的工程、项目和地块，确保按时、按质、按量全面完成建设任务。

建设高标准基本农田、推进农村土地整治是一项涉及多部门、多领域的综合工程，需要社会各界的理解、支持和参与。各级国土资源部门要主动争取地方党委、政府的支持，建立健全“政府主导、农村集体经济组织和农民为主体、国土搭台、部门参与、统筹规划、整合资金”的工作机制，形成建设合力。同时，建立健全土地整治的经济激励机制，加大各级财政转移支付力度，完善新增建设用地土地有偿使用费使用分配制度，加大对基本农田保护和建设重点地区的支持力度，综合运用经济补贴等手段调动各方力量参与建设的积极性、主动性。

高标准基本农田建设要以土地整治工程为平台，切实保障农民的知情权、参与权和受益权，做到整治前农民自愿，整治中农民参与，整治后农民满意。建立健全农民参与机制，调动农村集体经济组织和农民群众参与的主动性，探索实行“以补代投、以补促建、先建后补”的整治模式，鼓励农民依据土地整治规划开展高标准基本农田建设。同时，还要加强土地整治中的权属管理，涉及土地权属调整的，要充分听取群众意愿，科学编制权属调整方案，做到权属明晰、确权到位，切实保障和维护农民的合法土地权益，让土地整治成为真正的民生工程。

地实则粮丰，粮足则天下稳。党中央、国务院高度重视保护耕地资源、保障粮食安全问题。当前，我国正处于发展的重要战略机遇期，全面建设小康社会的关键时期，深化改革开放、转变发展方式的攻坚时期，资源环境约束矛盾日益加剧，“三化”同步推进，国土资源管理“保障发展、保护资源”面临前所未有的挑战和压力。建设高标准基本农田，保障国家粮食安全，是切实坚持和完善最严格的耕地保护制度、深入贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式的重大举措。

大力推进农村土地整治，建设和管护优质耕地并使之得到永久保护、永续利用，是以土地管理方式转变促进发展方式转型的必然要求。“但存方寸地，留与子孙耕。”我们不仅要留给子孙后代足够数量的土地，更要留给子孙后代质量好、产能高的耕地。建设高标准基本农田，保障国家粮食安全，功在当代，利在千秋。愿这项民心事业在全社会的理解、支持、参与和推动下，为我国粮食持续稳定增长保驾护航，为促进经济社会全面、协调、可持续发展提供强大的物质保障和发展动力。

四、总结

当前，我国进入全面建设小康社会的关键时期，工业化、城镇化和农业现代化同步快速推进，土地管理面临一系列新情况，粮食安全问题面临新的挑战。要破解这些难题，实现经济社会发展与土地资源利用相协调，必须坚定不移地实施节约优化战略，严格落实土地用途管制制度，坚持最严格的耕地保护制度，进一步完善和实行高标准基本农田建设规范，在全国范围内进一步增加高标准基本农田面积，争取早日彻底消除粮食安全隐患。