随着人口的迅速增长，资源、环境、人口三者的矛盾日益尖锐，由此引起的资源短缺、环境恶化等问题愈发受到关注。全球的土地资源生产能力能否满足未来人口的食物需求，这个问题理所当然地为有关国际组织和各国政府所瞩目。当前辽宁省经济迅速发展、城市化进程不断加快，人口持续增长，对耕地造成的压力将会越来越大。辽宁省面临着十分严峻的粮食问题，同时也会给全国的粮食安全带来巨大压力。高标准农田建设在这种大环境下应运而生并且得到迅速发展。我国第22个土地日以“建设高标准基本农田、保障国家粮食安全”为宣传主题，由此可见，建设高标准基本农田的重要性。
一、实施高标准农田建设的背景与意义
2008年11月以来，回良玉副总理就农业综合开发的基本任务作出两次重要批示。一是农业综合开发的基本任务是建设高标准农田，提高粮食和农业综合生产能力，推进现代农业建设；二是农业综合开发应以改造中低产田、建设高标准农田为重点，大力推进粮食核心产区建设。2009年5月，回良玉副总理在全国农业综合开发工作会议上的讲话，将高标准农田建设示范工程建设提升为新时期农业综合开发的重大战略举措。为贯彻落实回良玉副总理的重要指示，国家农发办决定：从2009年起，一是将千亿斤规划新增的13亿元中央财政农业综合开发资金全部用于高标准农田示范工程建设；二是为进一步加大高标准农田建设力度，从2010年起，除继续安排因千亿斤规划新增的13亿元中央财政资金外，还要动用相当部分预算内安排的中央财政农业综合开发资金用于高标准农田建设。
从辽宁省现实情况看，人多地少，自然灾害频繁，农业生产条件尚未从根本上得以改善。随着人口增长和人民生活水平的提高，全社会对农产品需求刚性增长，而随着城镇化推进和经济发展，耕地减少，水资源日趋紧张的趋势不可逆转。据农业部门统计，全省现有耕地面积6330万亩，其中高产田（亩产600公斤以上）2093万亩，占耕地面积的33.1%，中产田（亩产400—600公斤）3209万亩，占耕地面积的50.7%，低产田（400公斤以下）1024万亩，占耕地面积的16.2%。在4237万亩中低产田中，其中旱田3978万亩，占93.8%，水田260万亩，占0.62%。因此，加强农业基础设施建设，建设高标准农田提高单位面积产能，任务紧迫而艰巨。
总之，积极开展高标准农田示范工程工作，是稳步提高农业综合生产能力、保障国家粮食长久安全的物质基础，是打造粮食核心区、发展现代农业、建设社会主义新农村的现实要求，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
二、辽宁省实施高标准农田的基本情况
辽宁省农业综合开发从2009年开始启动高标准农田示范工程。经严格筛选，竞争立项，国家审批了辽宁省10个首批高标准农田示范县。包括辽中县、法库县、东港市、北镇市、辽阳县、开原市、建平县、朝阳县、绥中县和大洼县，计划3年内每县集中连片建设5万亩高标准农田，共计50万亩，总投资67670万元。目前，各地正在组织项目实施。2010年以来辽宁省又申报了7个第二批高标准农田示范县，包括黑山县、阜新县、昌图县、铁岭县、北票市、兴城市和盘山县，计划两年内每县集中连片建设2万亩以上高中标准农田，总投资19494万元。
三、辽宁省建设高标准基本农田亟须破解的关键问题
1.资金投入与耕地资源禀赋不匹配
当前用于高标准农田建设的涉农资金包括新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地占用税和用于农田水利建设的10%土地出让收益等，上述资金大部分来源于土地出让收入。其中，除中央分成的30%新增建设用地土地有偿使用费通过中央财政转移支付的方式向粮食主产区倾斜外，大部分资金由各地自行使用。据统计，2009年全国2/3的土地出让收入来源于沿海省份。这些地区耕地面积小，农业生产条件较好，农田有效灌溉面积比例、农业机械化程度和粮食单产较高，因此高标准农田建设任务少，资金富余。而河南、黑龙江、吉林、湖北、湖南、新疆等省份土地出让收入较低，耕地面积大或耕地后备资源丰富，农田水利和交通设施不健全，农田有效灌溉面积比例、农业机械化程度和粮食单产较低，这些地区高标准农田建设任务重，资金缺口大。由此形成了区域间的资金投入与高标准农田建设任务“倒挂”现象。
2.田块破碎度大，权属状况复杂
我国耕地形态细碎、零乱，田坎比例超过集约化水平中等国家一倍以上，耕地平均地块大小仅为0.087公顷，是荷兰平均地块大小的3.8%。这种状况严重制约了农业现代化发展，也是高标准农田建设工作面临的巨大障碍。一方面，为减小田块破碎程度，提高灌溉保证率，确保道路通畅，则必须降低田坎系数、小田并大田，同时修建的灌排设施和道路要占用原有耕地，所有这些都涉及到权属调整工作，牵涉到农民土地权益，十分敏感和复杂，为避免产生纠纷，一些地方开展有关工作时，仅对修建农田水利设施占用土地进行权属调整，项目区田块较为破碎的现状仍然没有改变。另一方面，一些地方通过土地整治完成了权属调整，形成了规范的格网条田，但由于农民承包的土地面积较小，户与户之间又重新筑田埂做界址，土地重新破碎化，有效耕地数量因此减少。
3.投资分散，综合效益难以发挥
按照有关部门工作职责，开展与高标准农田建设相关的工作，包括:国土部门开展的农村土地整治工作，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，以增加耕地面积、优化土地利用结构、改善农民生产和生活条件、建设高标准基本农田为主要目标；农业综合开发办安排的土地治理项目，以中低产田改造为重点，结合优势农产品产业带建设，建设旱涝保收、稳产高产基本农田；农业部门安排的高产创建项目，主要包括推广优良品种、集成高产技术、综合防控病虫草害、普及测土配方施肥和推进机械化生产等内容；水利部门安排的小型农田水利设施建设等。此外，近年来农民外出打工现象日益普遍，农村劳动力减少导致部分地区农民降低复种指数，或将原来的精耕细作改为粗放式经营，更有甚者撂荒耕地，这些地区农民对开展高标准农田建设的意愿非常高，希望借此优化农用地利用结构，加大机械化作业，在有效劳动力减少的情况下，能够进行适度规模经营。但村集体等基层组织怕麻烦，意愿不大，没有及时争取相关部门资金。
4.与新农村建设协调不够
多年来，高标准农田建设将重心放在农田建设方面，对村庄整治、农村环境、交通建设等方面关注度不高。在一些项目区，常常能够看到农田配有建设标准较高的混凝土质田间道，而与田间道对接的村庄道路则高低不平、损毁严重，也常能看到杂树、杂草，垃圾乱倒乱堆等环境不良现象，与新农村建设不相协调，且长久下来势必对已建成的高标准农田造成不良影响。高标准农田建设内涵需进一步丰富，有必要与农村公路、沼气建设、危房改造、农村清洁工程等农村环境综合整治工作统筹开展。
四、几点建议
推进我省高标准农田建设意义重大，任重道远。各地和有关部门应切实增强责任感和使命感，齐心协力，精心组织，共同抓好高标准农田建设的各项工作。现结合农业综合开发实际，提出以下几点建议：
1.重视质量，加强管理
为切实加强高标准农田建设工作，实现投资目标，达到预期效益，应参照《辽宁省农业综合开发高标准农田（分水稻、水浇地、玉米三种类型）建设示范工程建设标准实施细则》进行规划设计、施工建设和检查验收。在项目实施过程中，应严格按规定执行项目法人制、公示制、工程招投标制、监理制、管护制和县级财政报账制等各项制度，努力实现结构调整或品种优良化、产品优质化，以确保工程质量和效益的发挥。
2.将高标准农田建设与土地承包经营权流转结合
在不改变耕地用途、依法自愿有偿的前提下，对土地承包经营权进行适度流转。在此基础上，高标准农田建设能够真正做到降低田坎系数和田块破碎化程度，建设集中连片的格网条田，进而保障农业规模化作业和经营。此外，将高标准农田建设与土地承包经营权流转结合，可以有效破解由于农民外出打工造成的复种指数降低、耕地被撂荒等问题，并充分利用在农村留守的有效劳动力。
3.要切实提升高标准农田“软实力”的建设水平
毋庸置疑，在传统农业业态中，建筑物体系健全、运行良好是农田功能发挥的关键要素。但在现代农业业态下，时移事易，基础性设施的建设仅是撬动农田功能发挥基本的但不再是唯一的要素。要使农田具备高标准的保障能力、产出能力、永续发展能力、与市场实现无缝对接的经营能力，就要在农田“软实力”构建上统筹谋划，与高标准农田基础设施的建设同步规划，同步推进，同步落实。“软实力”已替代了高标准农田基础设施成为农田功能得以高标准发挥的关键和核心要素。高标准农田“软实力”的提出，其背景是我国的农业发展方式已经产生了质的飞跃，表现在：农业增长由主要依靠土地和劳动力投入向依靠科技和资本投入转变，实现集约化发展；农业生产由主要依赖自然生产向发展可控的设施生产转变，壮大高效设施农业产业群；农业经营由分散的家庭经营向专业的适度规模经营转变；农业功能由以农产品生产为主向生产、生活、生态功能并重转变。鉴于此，高标准农田内涵的嬗变是势所难免，其建设内容中“软实力”的比重应相应予以大幅提升。“软实力”的具体组成理论界看法不尽一致，但已形成共识的构成是：适度规模经营机制；新品种和新技术推广体系；素质较高且较为稳定的使用、管理队伍；面向市场且运行灵活、有效的合作组织等。高标准农田“软实力”的提升，首先必须在建设方案中有充分的考量，科学拟定建设内容，合理确定投资结构和方向。特别是要强化“软实力”的投资比重，并建立相应的长效考评体系，在日常检查、管理、验收中进行专项评价，逐步在农业综合开发特别是在高标准农田建设中建立起重视“软实力”的导向机制。
4.整合财力，集中力量办大事
高标准农田建设需要大量的资金投入，应充分发挥农业综合开发自身所具有的综合性、区域性和按照项目管理的优势，主动搭建高标准农田建设的资金整合平台，按照“规划先行，统筹安排，突出重点，讲求实效”的原则和“资金渠道不变，统一规划，各司其职，各记其功”的思路，统筹相关涉农项目资金，加强部门和项目间的有机衔接，形成打造高标准农田建设的巨大合力。
5.集中连片规划，体现规模效益
高标准农田建设应在规划上坚持规模开发，集中连片。要按灌区、流域和一定的行政区域统一规划治理，切实加大规模开发力度。在实际工作中，应以县为单位，加快步伐，尽快建设一批有规模、有质量、有形象、有效益的高标准农田，特别是各产粮大县每年至少应建设万亩以上一大片，3年建设3万—5万亩以上的连片规模，通过5—10年建设多处集中连片的高标准农田，以充分体现规模效益。
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