国外非政府组织的管理模式

三、国外非政府组织的管理模式

西方国家在长期的社会管理实践中逐渐摸索出一套管理非政府组织的方法，但各国的具体制度安排又不尽相同。其中美国、德国、日本的做法比较典型，形成了具有自身特色的非政府组织管理模式。

（一）美国模式：以“非营利组织”定位进行管理⁽⁸⁾

1.美国非政府组织的基本情况

美国的社会组织按经济性质可分为三类：政府机构、依赖营利组织和非营利组织（非政府组织）。美国非营利组织约有113万个，按联邦税法的25种条款规定，包括如下各类组织：

501（C）1——国会法案批准成立的公司，包括联邦信用联盟在内。

501（C）2——免税的持股公司。

501（C）3——宗教、教育、慈善、科技与文学组织，以及那些为公共安全进行试验，促进国内与国际体育事业和防止虐待儿童与动物的组织。这当中还包括私人基金会。

501（C）4——公民团体，社会福利组织和各地雇员协会。这些组织都在促进社会福利事业、教育和娱乐事业。

501（C）5——劳工、农业和园艺组织。这是一些促进改善工作条件，提高产量和效率的教育与公益组织。

501（C）6——工商团体、商会、不动产商会以及其他旨在改善一个或数个行业工作条件的组织。

501（C）7——提供娱乐和创造社会环境的社会与娱乐俱乐部。

501（C）8——向会员提供抚恤金、伤病和事故补偿金的互助组织。

501（C）9——志愿雇员互益组织，（包括从前被列入501（C）10项下的联邦雇员受益组织）负责向会员提供抚恤金与伤病、事故补偿金。

501（C）10——国内互助团体与协会。此组织将其收入捐助给其他慈善互助组织，而不向自己的会员提供501（C）8中各项补偿金。

501（C）11——教师退休金协会。

501（C）12——包括慈善人寿保险协会，互助排灌组织，合作电话公司等按行业划分的互助组织。

501（C）13——殡葬公司，即为成员办理埋葬和其他丧葬事务的公司。

501（C）14——负责向成员提供贷款的国家特许信用证明，互助储备基金。

501（C）15——按成本向成员提供保险的互相保险公司或协会（只限于纯收入在15万美元以下的机构）。

501（C）16——在推销和采购等方面支持农业生产活动的互助组织。

501（C）17——为支付补偿失业报酬救济金的补偿失业救济信托基金。

501（C）18——通过退休金计划向会员提供福利金的雇员退休信托基金，该基金会成立于1959年6月2日。

501（C）19——退伍军人协会或其他组织。

501（C）20——预付佣金的团体法律服务信托基金。

501（C）21——矽肺信托基金是为实施《矽肺法案》提供赔偿的基金。

501（D）22——经营工商业的宗教团体。

501（E）23——合作医疗服务组织。

501（F）24——为教育事业提供投资的合作组织。

521——为农场主提供供销服务的农业合作组织。

政府有关部门在登记注册时，对名称也有严格的限定，以防借非营利组织之名行公司之实。国家对这类组织实行优惠的税收政策，因而其会费收入、所得资助、专职工作人员工资标准、收入所得情况等均要接受审计，并向有关政府部门报告。

2.美国非营利组织的主要管理办法

（1）登记与注销

在美国，注册非营利组织是在公司法和税法等有关法律的规定下进行的，具体方法各州不尽相同。非营利组织可以自由选择是否注册，不登记的不具有法人资格，不能享受免税待遇。注册的非营利组织由州税务局审定是否享受免税资格。州务卿办公室（亦称政府办公室）负责批准，然后由司法局进行注册登记，颁发法人证书。

非营利医院、学校等机构先注册登记取得法人资格，然后经政府有关部门审查批准，领取执业证书。每年被批准的比例约占70%左右。非营利组织如不满意州税务局的审定意见，可以申诉。州税务局和州务卿办公室对非营利组织的章程审定得非常严格，要求章程明确规定：所有经营服务收入全部用于与宗旨相关的事业；机构终止时将全部剩余财产转交同类组织；机构董事长、秘书长的产生方式，举行会议的时间、地点及方式。非营利组织可以接受邮寄方式的捐赠，但不能跨州集资。非营利组织如在外州开展活动或在外州设立分支机构，应在外州注册，分支机构名称前要冠以母体组织全称。外国非营利组织与本国非营利组织在登记管理方面是一样的，不仅可以享受税收减免待遇，而且所筹资金可以寄往国外。非营利组织注销时，需在60日内将账目查清，然后向州务卿办公室报告，如果非营利组织不提供任何材料，司法局将通知税务局取消免税资格，并对其资产进行清理评估，资不抵债将由司法局将现存财产冻结，注销名称。政府对基金会和公众筹款机构的审批要比一般性社会团体严格得多。

（2）财政与税务

第一，政府对非政府组织的财政支持。美国非营利组织只要经注册取得法人地位，就有资格取得政府的资助。由于政府主要不直接从事社会公益事业，而是委托给非营利组织，因此非营利组织可以从政府那里申请得到社会公益事业的项目资金。政府的资助方式不是简单的拨款，而是采取项目招标。非营利组织每年要精心选择项目，作出翔实的项目报告。项目内容符合政府的意愿，方能得到批准。项目确定后，政府要与非营利组织签订项目协议，并随时对其进行监控管理。项目结束后，非营利组织要进行总结，政府验收评估。

第二，政府对非政府组织的税收减免。在美国，联邦税务局负责对非营利组织的所得税和财产税减免。非营利组织免税必须符合联邦税法的规定，即上述的条款。美国政府对非营利组织进行宏观管理的重要手段是税法。符合条件的非营利组织每年要向税务机构提出申请，经批准可作为非征税团体。美国税法规定，任何非营利组织，只要经营与该组织的慈善事业无关的活动，就必须按照公司所得税法对其收入照章纳税。为了执行这一法律，美国联邦税务局每年要对100多万个免税机构进行严格审查。所有取得免税机构资格的非营利组织，不仅要向联邦税务总局提供详细的当年收支报表、项目活动情况，甚至还要提供付给理事会成员的津贴，包括差旅费的数额。联邦税务总局有时还根据所了解的情况临时决定是否对一个免税机构进行审计。

（3）监督管理

第一，政府对非政府组织的监督管理。美国对非营利组织管理的主要政府部门有：登记机关、税务机关、审计机关和政府有关主管机关。政府机关的管理人员经常到非营利组织检查，并对非营利组织的有关报告进行审查。有33个州由司法部门负责对非营利组织的财产进行监督管理，他们拥有仲裁权、处罚权和起诉权，以确保非营利组织行为规范。此外，美国政府还委托国家慈善信息局、人类慈善咨询服务组织和宗教事务委员会等机构，制订相应的管理标准，评估非营利组织的运营情况，对非营利组织进行监督管理。

美国政府对非营利组织的管理是多方面的，有许多严格的具体规定和限制。这里仅举几例。

首先，慈善机构不可有大量的游说活动，不可为政治竞选而活动，其他非营利组织亦不能将钱直接用于个人参与竞选。向党派或从事政治游说机构捐款，捐款人和收款人均不免所得税，受捐机构还应公布捐款人和资金使用情况。

其次，非营利组织从事一些经营活动可以免税，但机构本身应具有免税地位。短期活动可以免税，长期活动可能不免；收入用于与宗旨相关的事业可以免，用于无关的不免税。民间基金会不得拥有企业，不得投资与董事会成员有利益关系的项目，对单个企业股权的拥有比例不得超过26%，一般最低要将5%的当年资产（包括基金、不动产、投资收入及利息）用于公益性活动和项目支出。

第二，同业组织对非政府组织的监督管理。美国有众多的非营利组织的同业组织，它既帮助非营利组织维护合法权益，为非营利组织服务，同时又帮助政府监督管理非营利组织，促进非营利组织的自律。可以说，它在一定程度上弥补了政府管理力量的不足，在政府与非营利组织之间起到了桥梁作用。美国有一个全国性非营利组织——国家慈善信息局专门评估公众筹款机构和服务机构的工作成效。这个组织制订了9条评估标准，每个季度出一张季报，将所评估的非营利组织排列出来，逐条评估。美国华盛顿非营利研究与咨询机构（独立部门）就是一个比较典型的非营利组织的同业组织。它采取会员制，至今有715个非营利组织成为该组织的成员。该组织热心帮助非营利组织与政府加强合作，向政府反映非营利组织的愿望和建议，开展信息交流和社会调查，研究非营利组织的发展趋势，促进非营利组织的行为规范。每个月，按国家慈善信息局制订的行业标准，在专门公开刊物上公布会员的评估结果，让社会知晓和监督。这就给所有会员单位造成很大的压力。如严重违纪，将被开除。

第三，社会对非政府组织的监督管理。美国对非政府组织进行监督管理的一个手段就是所谓的“公开原则”。美国政府向社会公开非营利组织的有关档案，尤其公开公益性非营利组织的财务税收状况。而且联邦法律规定，任何人都有权向非政府组织要求查看它们的原始申请文件及前三年的税表。同时人们也可以写信给国税局，了解非政府组织的财务情况和内部结构。

此外，新闻媒体的舆论监督作用很大，效果很好。美国联合之路总裁阿尔莫尼在任37年，对该组织有很大的功劳，但在1992年因被曝薪水过高并牵连其他丑闻，最后被判入狱。一些非政府组织私下抱怨新闻界好事宣传不够，丑事抓住不放，对新闻界敬而远之，足见舆论监督的威力。

（二）德国模式：以“社会团体”定位进行管理

1.德国社团基本概况

德国的非政府组织多以社会团体的形式出现，社团的概念在德国人心中根深蒂固。“社会团体”一词在德国的含义甚广，它几乎就是通常人们所讲的“非政府组织”的范畴，而由于党派在政治上色彩浓厚，社会上反映敏感被排除在外。作为“非政府组织”，其与公司、企业等营利组织的重要区别在于其目的是满足社会的某种需求，而不是尽可能地获得更多的利润。

社会团体在社会组织的形式上分为国家形式和私人形式。国家形式多为公共事业机构，如医院、学校、博物馆、剧院等，与我国所称的“事业单位”有相似之处；私人形式则包括各种社会、经济、文化等方面团体，如工会、职业行会、消费者组织、兴趣爱好者组织、俱乐部等，也包括一些自助、互助团体。但在国家和私人形式之间，还存有半私人半国家的组织形式。

在德国，社会团体按照其人员的组成、活动的范围和社会上的作用也分为联邦性（全国性）和地方性两种，按类型又可分为经济、文化、政治、福利等几类团体。联邦性社会团体可用国家名称命名，地方性社会团体则不允许。经济类社会团体包括经济联合会、工会、职业行会、消费者组织等；文化类社会团体包括文化团体组织、体育团体、兴趣爱好者组织、俱乐部等；政治类社会团体不包括政党，但包括公民团体组织、自然环境保护组织等；福利类社会团体包括救济机构、自助团体等。正是这些不同层次、不同类型且数量众多的社会团体在国家中构成了一张无形的网，把人与人、集体与集体的能力结合起来，去解决各方面的问题。所以，德国人都爱讲，我们的国家是个社团的国家，没有社团，国家的事情就做不好，也做不成。目前德国登记注册的社团有25万多个，雇员总数约100万人。

2.管理情况

德国在对社会团体的立法上较完整。宪法确立公民有结社自由，民法中还专门设立结社法章节来具体规范社会团体的成立及其活动，同时一些行政立法也都从各自角度予以约束，分别对社会团体的组织活动进行监督管理。作为一个联邦制的国家，德国还运用地方自治性强的特点，强化社会团体在法律上的自治意识，以地方立法的方法，运用公众舆论监督来制约社会团体的违法行为和活动。

在德国，社会团体要求在七人以上。社团是否愿意成为法人由社团自行决定，登记的社团具有法人资格，否则即没有。根据德国的法律规定，履行登记手续后，依法成为法人的社团享有维护自身名誉和利益的控告权，可以申请减免捐税等优待，故社会团体一般均履行登记手续，以在法律地位上得到应有的确立和保护。

对于社会团体登记的监督有两个方面，一方面社会团体的登记机关对于社会团体的登记进行依法监督，另一方面社会团体对于社会团体登记机关的工作也进行着社会监督。社会团体登记机关对于社会团体登记的监督表现在以下五个方面：

第一，为保证国家的利益和安全，对于违反宪法和法律规定的社会团体，政府不允许登记，其非法活动也被禁止。目前有新纳粹法西斯主义非政府组织被拒绝登记。

第二，符合国家法律，具备成立条件的社会团体，政府准予登记，确认其法律地位。

第三，改变社团名称、章程和宗旨、业务范围的社会团体，需要向登记机关递送一份报告。

第四，办理社会团体解散手续，包括自行解散或被政府明令解散的社会团体。

第五，建立社会团体登记表格（亦可称档案），进行年度统计，一定限度地向社会公告或提供社会服务。

社会团体对于登记机关工作的监督主要集中于以下三点：

第一，只要具备社会团体成立条件就可以申请社会团体登记，只要不是违反宪法和法律的社会团体的申请，如无充分理由，社会团体登记机关不能随意拒绝登记。

第二，在规定的时间内可向政府寻求登记答复。

第三，对于社会团体登记机关作出不予登记或处罚的决定不同意或不服的，社会团体可依照法律程序提起诉讼，以取得行政法院的裁决。

社会团体与社会团体登记机关相互之间的双重监督，虽然在形式和内容上不像一般法律规定的那样措辞强硬，但两者间的这种互相制约和监督，在保证社会团体合法权益和依法对社会团体实施登记方面确有实际必要，起到了社会管理的客观效果。

社会团体的组建在形式上是民主和自由的，其成员在社团内部也是平等的，权利和义务并不根据成员的财产多少而有差异。社会团体的最高权利机构是会员会议，负责决定社团内部大事，例如决定章程或个性章程；选举管理或监督机构；进行预算或决算决定的通过；制定费用的使用或分配；社会团体的变更和解散。具体决策机构为理事会（有的称常务理事会），其成员多采用民主原则选举，任期一般四年，可连选连任，对于社会团体的重大活动具有决策权。社会团体下设日常办事机构或分支机构负责具体事务性工作，加强内外部的联系。人员构成有三种，一种是业余职业者，在公益性社团中比较多见；另一种是专职人员，即在社会团体中获取一定报酬，以社会团体工作为自己的职业；还有一种是社会团体根据活动需要临时（长期或短时间）招聘的人员，在招聘期内获得一定的报酬。社会团体是会员的集合体，社会团体的主要活动也是依靠会员去落实。

（三）日本模式：以“公益法人”定位进行管理

日本对非政府组织的称谓很多，如“民间非营利部门”、“市民活动团体”、“志愿者团体“、“非营利组织”、“第三部门”等。这些称谓的差别也很模糊，几乎完全是个人的偏好。但日本人对非政府组织一词的看法，偏重于指涉及海外事务的组织，而非营利组织往往指以国内为主要活动空间的组织。这里我们姑且以非政府组织来统称日本除政府和经济组织外的第三类社会组织。日本的非政府组织包括以下种类：公益法人、社会福利法人、学校法人、宗教法人、医疗法人、特殊法人、公益信托法人、共同组合、市民社团等。公益法人是日本非政府组织的主要成员，在日本的社会发展中有重要的作用。

1.公益法人的概念和现状

1896年通过的《民法典》第三十四条定义公益法人为“与崇拜、宗教、慈善事业、科学、艺术相关，或以其他形式与公益相关，但不以获利为目的的社团和财团”。要成为公益法人须满足三个条件；服务公益、非营利、经政府有关部门批准。日本的“公益法人”包括了“社团法人”和“财团法人”。所谓“社团法人”类似于我国的社会团体，一般是指人的集合体，由数人组成，有自己的目标、宗旨、组织机构；所谓“财团”通常是指为了达到某种目的而捐赠、筹集的财产、资金的集合体，财团法人则类似于我国社会团体中的基金会。

从日本各种公益法人设立的形态看，可大致分为三类：

一是国家办的。组织从事公益事业的项目是国家确定的，经费几乎全部由国家预算中立项支出，组织领导人由政府行政主管省厅的大臣任命，工作人员配置和待遇根据国家公务员的规定执行。这类组织基本是公益性的特殊法人。目前日本的特殊法人有90多个，其中属于公益性的约为30多个，如日本学术振兴会、国际交流基金会等。其本身不具有行政职能。

二是国家与民间相结合的，也被称为行政补充型。这类组织在资金成分上既有民间的，同时又有政府资助的，它们大都在政府部门的指导下设立，而且不少政府的有关负责人员或退休人员被派往这类组织任职。这种形式的公益法人以地方居多。

三是民间办的。这类公益法人有两种情况，一是由个人或企业出资，设立的公益法人；二是靠会费和开展赢利活动等取得收入，支付活动经费，基本靠社团法人，一般得不到政府的补助金，只是政府在委托其完成某项工作时才提供一定的资金。

日本公益法人的大量涌现与经济的振兴和政府的扶持密切相关。伴随着60年代经济的迅速发展，许多公益性事业引起社会广泛关注，公益法人组织的出现表现出公民参与社会管理的意识和愿望，政府为了发挥民间活力，对各类公益法人采取了积极的扶持政策，促进了公益法人的发展。目前，日本共有各类公益法人组织26089个，其中社团法人12618个，财团法人13471个。日本公益法人仍处于发展的阶段，而且这种发展以地方居多，将进入一个地方公益法人时代。

2.关于公益法人立法情况

早在1946年日本公布的宪法中就规定保障公民结社的自由。现实中对公民结社行为的调整主要是通过民法加以实现的。因此，日本的公益法人也称为民法法人。随着日本公益法人的发展，国家在立法方面愈加关注，规范的内容日臻完善，1987年日本公布的民法中有69条涉及公益法人的条文，对公益法人设立的程度和条件、权利义务、登记、管理及解散后财产处理等内容作出规范。在此基础上，国家通过制定专门法律，对推进社会公益事业中有特殊性的团体予以确认，使这类团体在设立和活动中有明确的法规依据。同时，国家的税法对公益法人开展经营活动的收益及其他可享受减免税待遇问题单独作出规范。为了促进各类公益法人发展和管理的统一化，国家发布公益法人会计基准，对公益法人的财务也作出相应规定。这些法律法规的形成将公益法人的各种行为纳入了法制化轨道。

除了基本法律外，日本还根据政治、经济形势和促进某一项事业发展的需要，对一些特定类型的民间公益组织制订了专门的法律，如为了发挥商工会议所和商工会对促进中小企业发展和民间工商业交流的作用，规范商工会议所和商工会的行为，专门制订了《商工会议所法》；为使志愿从事社会公益事业的任意团体法人化，促进其在社会公益事业中充分发挥作用，制订了《促进特定非营利活动法》；成立专门的行业协会要依据《中小事业、企业法》；成立宗教法人要依据《宗教法人法》等。日本有关民间非营利组织的立法情况体现了两个特点：一是相关法律比较多，已构成一个法律体系，但这个法律体系中没有类似于我国的《社会团体登记管理条例》的总括性法律，而是以专门的、单项的法律居多；二是法律规定非常具体、详尽，具有较强的可操作性。如日本的《民法》中有关公益法人的条文就达69条之多，专门规范商工会议所一种组织类型的《商工会议所法》的内容共有5章91条，其中的内容不仅涉及商工会议所的设立条件、批准和登记程序、监督处罚等内容，还包括对商工会议所的业务范围、会员构成、内部管理的规范。这些法律法规的制订，确保了政府对民间组织依法有序的管理，也使各类组织有了活动的准则。

3.关于公益法人的设立与管理

日本公益法人的设立、变更、撤销均由政府主管省厅负责。主管省厅按照各自的职权范围对公益法人进行管理和监督，法务省或下属登记机关办理法人的设立、变更和撤销等手续。

政府主管省厅是指公益法人的业务主管。当公益法人涉及两个以上政府主管省厅，或既涉及省厅又涉及地方都道府县时，则由涉及业务主管单位共管。

在实施管理中，为了使各类公益法人的管理具有统一性，国家专门成立了以总理府官员和政府22个主管省厅官房长官为成员的公益法人指导监督联络会议。负责协调各省厅之间、省厅与地方知事和教育委员会之间的关系，从宏观上提出对策，加强对地方工作的指导。地方各都道府也建立了公益法人事务课长会议制度，根据需要提高地方公益法人行政管理水平，促进相互联系和协调。

日本对公益法人的管理主要由三个部分组成：其一，设立许可（批准）。这本身包括三个阶段工作，一是面谈，申请设立者与主管省厅就设立的目的、事业种类规模、资金资产状况、职员情况面谈，主管省厅进行初步审查。如果没有足够资金不会被批准。外国人在日本设立公益法人组织，也须经过同样程序。二是准备阶段，设立者根据初步审查的要求，提供法定书面材料，接受主管省厅公益法人设立准备委员会的审查。三是批准阶段，主管省厅行政长官审批，即可向设立者发出设立许可指令书，设立者接到指令书之日为公益法人设立之日。根据日本《民法》第45条规定，法人批准设立后两个星期，必须到法人所在地的法务省或其办事处进行设立登记。其二，日常管理。公益法人每年3月份均要向主管省厅提供事业报告书、决算书等材料，接受审查。公益法人登记内容如有变动，需得到主管省厅的批准，然后办理变更手续。为了准确掌握公益法人运营中财务收支、资产等方面的状况，主管省厅还可随时检查。其三，违法行为的处罚。政府主管省厅对公益法人的行为处罚的依据主要是《民法》，公益法人超范围活动，视具体情节予以劝告，情节严重的也可令其解散，并告之登记机关给予撤销登记。

根据《民法》的规定，公益法人在进行活动中给他人造成损害时，只承担民事责任，公益法人不具有刑事犯罪能力；以法人名义实施犯罪行为时，原则上只对行为者加以处罚。对三年未进行活动的公益法人称为“休眠法人”，目前也被列为整理的主要对象。