中国对非洲官方发展援助三方合作研究

中国对非洲官方发展援助三方合作研究——以中英非农业三方合作为例

中国对非洲官方发展援助三方合作研究——以中英非农业三方合作为例⁽¹⁾

张海森⁽²⁾　郭桂霞⁽³⁾　鲁茉莉⁽⁴⁾

一、三方合作的定义及特点

三方合作是近年来西方国家和国际机构积极倡导与包括中国在内的发展中国家在非洲开展共同关注的粮食安全等农业和农村发展领域的多边合作的新模式。⁽⁵⁾该模式是推动联合国千年发展目标、推进国际发展援助体系改革以及调整未来中非农业合作战略的新尝试，具有深刻的政治、经济和社会意义。

三方合作作为一种双边和多边相混合的特殊形式，具有灵活性、过渡性和多样性的特点。三方农业合作既不同于相对独立的双边农业合作，也不同于已有的国际机构开展的多边农业合作，具有自身独特的优势和特点，主要包括五个方面：一是相对于双边合作，三方合作中多一方合作的优势，对共同关注的粮食安全等问题能扩展可利用的资源，扩大合作的效果，提高国际影响力。二是参与合作的三方一般都处于经济和社会发展的不同阶段，三方合作能很好地弥补发达国家与非洲之间发展巨大的差异，更好地探索适合非洲农业发展的有效模式。三是与多边合作相比，三方合作参与方相对少，决策程序相对简单，目标更为明确，实施更有效率，能更好地体现合作方的意愿，在一定程度上弥补以往多边合作针对性不强、力量过于分散的缺点。而与双边合作相比，三方合作的决策过程也更有透明度。四是三方合作既可以包括并强化已有的双边合作的内容，也可以涉及双边合作中相对较少的内容。五是三方合作需要就关注的问题达成共识，具备开展行动的政治意愿，对各方的情况与优势充分了解，对合作伙伴和合作重点领域选择的标准也更严格，在合作计划的制订、实施、监督和效果的评估全过程都需要更多的沟通。三方合作成功的关键在于加强沟通与信任，充分发挥三方的优势。

总体看，农业三方合作代表了国际社会共同关注农村发展、加强农业合作的愿望和趋势，只要共同努力，条件具备，发挥各自优势，其合作效果要大于双边合作，具有广阔的前景。

二、中英非发展援助三方合作策略选择分析框架

2008年11月，中英两国农业部长在北京签署了“中英可持续农业合作谅解备忘录”，提出进一步加强两国在粮食安全、农业研究及中英非三方农业领域的合作与交流，为提高全球农业生产能力作出贡献，从而正式明确并启动了中英非三方农业合作。

本文拟采用完美且完全信息动态博弈来分析中英非三方合作中的策略性选择。假设中国和英国都有两个可以选择的对非援助方式：方式1和方式2。⁽⁶⁾由中国和英国向非洲提出援助方式，非洲根据自己的实际情况决定是否接受援助，如果中国或英国提出的援助方式不符合非洲的需求，非洲可以拒绝接受援助。由于援助是在三方谈判的情况下达成的，所以各方对于其他参与人的决策均具有完全信息。因此，本博弈的博弈树如图1所示（图中英国和中国的行动顺序不影响分析的结果）。

由于是双边合作还是三方合作，经常是由政治因素事先决定的。因此，我们分别给出事先已经决定双边合作或者三方合作后的博弈树，分别见图1和图2。其中，双边合作是以英非合作为例做的博弈树，中非双边合作的情形极为类似，只需将图2中的英国替换为中国即可。

首先来看有可能进行三方合作的情形。从图1中可以看到，该博弈分为五个阶段。第一阶段，英国决定是三方合作还是双边合作。第二阶段，英国向非洲提出按照方式1或者方式2进行援助。第三阶段，非洲选择接受或者拒绝英国的提议。如果第一阶段英国选择双边合作，则博弈到第三阶段即结束。如果第一阶段英国决定三方合作，则博弈进行到第四阶段。第四阶段，中国向非洲提出按照方式1或者方式2进行援助。第五阶段，非洲选择接受或者拒绝中国的提议。根据五个阶段博弈中每个参与人的策略选择，最终可能有20种结果，从而可能有20种支付。当然，这20种结果中有些结果是相同的，从而最终共有9种不同的结果和支付。

结果1：中、英、非进行三方合作：中国和英国均以方式1进行对非援助。

结果2：英、非进行双边合作：英国以方式1进行对非援助。

结果3：中、英、非进行三方合作：中国和英国分别以方式2、方式1进行对非援助。

结果4：与结果2相同。

结果5：中、非进行双边合作：中国以方式1进行对非援助。

结果6：双边或三方合作谈判失败。

结果7：中、非进行双边合作：中国以方式2进行对非援助。

结果8：与结果6相同。

结果9：中、英、非进行三方合作：中国和英国分别以方式1、方式2进行对非援助。

结果10：英、非进行双边合作：英国以方式2进行对非援助。

结果11：中、英、非进行三方合作：中国和英国均以方式2进行对非援助。

结果12：与结果10相同。

结果13：与结果5相同。

结果14：与结果6相同。

结果15：与结果7相同。

结果16：与结果6相同。

结果17：与结果2相同。

图1　中英非三方合作的博弈树

结果18：与结果6相同。

结果19：与结果10相同。

结果20：与结果6相同。

如果英国事先就决定进行双边合作，则不存在三方合作的可能性，因此，图1中的博弈就退化为其中的一个子博弈，即如图2所示的博弈树。此时，博弈的可能结果就同图1中的结果17－结果20。

图2　英非双边合作的博弈树

9种不同结果的支付可能有调查问卷产生，也可以根据历史数据获得。根据不同的支付，利用逆向归纳法即可求出该动态博弈的子博弈完美纳什均衡（Subgame Perfect Nash Equilibrium，SPNE），从而即得均衡中三方的最优策略选择。

三、中英非农业三方合作条件分析

英国与中国和非洲开展三方农业合作具有内在的动力、合作的基础和优势，因而具有广阔的前景。

（一）具有推动千年发展目标的共同的政治意愿，为三方农业合作提供动力

中国作为最大的发展中国家，了解转型经济的特点，并成功地进行了经济体制改革，中国的发展中大国形象和改革开放的成就对非洲具有很大的吸引力。中国虽然是一个发展中国家，但始终坚持在力所能及的范围内，为其他发展中国家发展提供帮助，为世界粮食和农业发展贡献力量。中国成功地从粮食受援国转变为粮食捐赠国，2006年起，中国不再接受联合国的粮食援助，而2005年中国成为仅次于美国和欧盟的世界第三大粮食援助捐赠国。作为FAO的创始成员之一，中国自1996年中国与联合国粮农组织开展“粮食安全特别计划”框架下的“南南合作”以来，共向非洲、亚洲、南太平洋、加勒比海等地区的22个发展中国家派遣了800多名农业专家和技术员，是该类项目派出人员最多的国家，为提高受援国农业生产能力和粮食安全水平发挥了积极作用。

英国作为经济合作与发展组织及其发展援助委员会（DAC）的创始成员，是重要的捐助国，长期致力于粮食安全、减贫方面的多边合作。特别是2008年中英两国签署的“中英可持续农业合作谅解备忘录”，明确了在粮食危机、能源危机、金融危机的形势下要进一步加强中英非三方农业领域的合作与交流，为提高全球农业生产能力作出贡献，同时制订了中国－英国粮食安全合作行动计划，在拟选定的非洲国家开展三方合作。

非洲国家在经历“华盛顿共识”基础上的结构改革计划失败后，逐步采取“东向”的政策，并开始制订自己的农业发展计划。从2002年开始，非洲联盟在“非洲发展新伙伴计划”的推动下推出了“非洲农业综合开发计划”，积极倡导在农业基础设施与农产品流通设施、扶持小农与救灾及紧急粮食援助、农业科研与推广等方面开展国际合作，帮助非洲发展农业。目前，已有20多个非洲国家制定了具体的国别发展战略。

中英非各方对于加强农业合作，促进千年发展目标实现有着共同的政治意愿，给农业三方合作提供强大的动力。

（二）良好的双边合作，为三方合作积累了丰富的经验

从中方来看，中非农业合作源远流长，新中国成立后，中非关系开辟了新的纪元。特别是2000年创办的中非合作论坛，建立了中国与非洲国家之间在平等互利基础上的集体对话机制。这些政策措施都为中非农业合作注入了新的活力，中非农业合作快速发展，合作伙伴不断增加，合作形式日趋多样，成为南南合作的典范。在与非洲的合作机制方面，中国不断扩大双边合作机制，截至2008年年底，中国与35个非洲国家建立了双边经贸混（联）委会机制，先后与埃及、南非、埃塞俄比亚、苏丹等10个非洲国家签署了农牧渔业合作协议，并与埃及、南非分别建立了双边农业合作组机制。在对非双边援助方面，目前，中国对非援建的农业类项目约210个，其中农牧渔业项目160个，农田水利项目50个。项目涉及援建农场和农技推广站，改良土壤、兴办农产品加工厂，建设农田水利设施，以及开展农作物种植和农业技术培训等。此外，中国还援建贝宁、多哥、利比里亚、埃塞俄比亚、苏丹、莫桑比克、刚果共和国、喀麦隆、卢旺达、乌干达、南非、津巴布韦、赞比亚、坦桑尼亚等14个农业技术示范中心。2012年召开的中非合作论坛，决定继续将农业和粮食安全作为合作的优先领域，承诺支持“非洲农业全面发展计划”，采取继续向非洲国家派遣农业技术组、增加援非农业技术示范中心等措施。

从英国来看，英国是欧洲主要的对非农业援助国。英国与非洲有着深厚的历史渊源，熟悉非洲的社会文化。除了中部、西部和非洲之角的少数国家和地区，许多非洲国家在历史上都曾经是英国的殖民地，农业和矿业也曾经是英国在非洲推行的主要产业。目前，英国援非的地区和16个重点国家，几乎都是它的前殖民地国家，在政治、经济、文化等方面具有广泛的联系。二战后，英国根据《殖民地发展与福利法》、《海外资源发展法》、《国际援助法》以及欧洲经合组织的“海外领地委员会”（Overseas Territories Committee），开展对非农业援助与合作。值得关注的是，英国还是“非洲农业综合发展规划”（CAADP）的最主要的双边捐助国。

从非方来看，非洲很多国家与世界银行、联合国粮农组织、世界粮食计划署、国际农业磋商组织等多边机构以及欧盟、非盟等区域组织以及中国、英国、法国、德国、瑞士、瑞典等政府开展了多双边农业合作，具有丰富的国际合作经验。

（三）拥有农业资源、技术和资金作支撑

中方作为最大的发展中国家，在农业领域形成了一整套政策措施与主推实用技术。一是在种植业方面，中国有以杂交水稻、玉米、谷子、棉花为主的杂交生产技术。目前中国约有400多个杂交稻品种在生产上应用，有30多个玉米杂交种在生产上大面积推广，已逐步形成了一套高效育种技术体系，包括杂交选育、品质改良、抗逆鉴定、亲本选配、种子生产加工和质量管理等技术。在棉花、木薯、天然橡胶、甘蔗、油棕、剑麻等经济作物方面也有很多实用技术。二是植物保护技术。中国生物农药发展迅速，以BT（苏云金杆菌）制剂、农用抗生素和病毒杀虫剂为龙头产品的生物农药已广泛应用在农业生产中。三是设施园艺技术。中国主要通过采用现代化农业工程和机械技术相结合，以节能为中心，以蔬菜栽培为主体的设施园艺作物为主的设施园艺生产体系。中国的设施园艺面积已达近90万公顷，居世界第一位。四是小型农机具。与欧美国家相比，中国的设施农业机械、饲料加工机械、耕作与收获机械、灌溉设备等简单实用、价格合理，在一些发展中国家广受欢迎。在畜牧养殖业方面，中国在养猪、养鸡等家禽养殖方面形成一系列先进实用技术。中国的动植物保护技术在世界上也处于领先行列。近年来我国在动物疫苗，特别是畜禽基因工程疫苗研制与生产领域取得了突破进展，在禽流感、鸡新城疫、猪瘟以及口蹄疫等重要畜禽疫病防治方面取得了巨大成效。在渔业方面，中国不仅在远洋渔业方面积累了丰富经验，在淡水养殖方面，发展了综合养鱼和生态养鱼技术，在人工繁殖和育种技术、人工饵料、养殖机械等方面都具有特色。在农村能源方面，中国农村沼气技术与农业生产技术紧密结合养殖场大中型沼气工程与种植业发展、农业面源污染治理紧密结合，形成综合利用沼渣沼液的能源生态模式。这些技术在亚非拉等广大发展中国家取得了良好的合作效果，只要结合非洲特定国家的实际情况，进行适当的调整，能很快地发挥立竿见影的效果。

英国建立了较为完善的援助体系，对外援助资金较为充裕。2007－2008财政年度，英国国际发展署的预算为53亿英镑，2010－2011财政年度将达到79亿英镑，财政年度其ODA总额将达到91亿英镑，占国民总收入的比重将达到0.56％；2013年这一比重将达到0.7％，即提前两年达到欧盟承诺的2015年要达到的目标，从比重来看要高于法国等国家。在近几年英国DFID的双边援助额中，非洲所占的比重一直在40％以上，且有不断增长之势。英国在援外项目管理、农村教育、农业技术研发、农场管理等方面积累了丰富的管理经验和研究成果。

非洲农业资源丰富。非洲耕地占世界耕地总面积的13.1％，水资源蕴藏量占世界总蕴藏量的20％以上，是世界四大热带林区之一，拥有世界著名的大渔场，非洲发展农业潜力很大。比如塞拉利昂有可耕地面积约536.5万公顷，而实际已耕地面积还不到70万公顷，仍有大量的可耕地未被实际开发利用。而纳米比亚有1600公里的海岸线和200海里经济专属区，海洋面积处于大西洋本戈拉洋流带上，渔产丰富，海域有400多种鱼类，目前利用的有20多种，捕鱼量居世界前十位，鱼和鱼制品是除矿业外纳米比亚的第二大产业，纳米比亚是向欧盟供应鳕鱼最多的国家。近年来，非洲特别是撒哈拉以南的非洲地区经济增长率总体保持着5％以上的速度，经济实力有所增强，对农业的投入有增加的可能。

但与此同时，也必须看到，中英非农业三方合作也受到政治、资源、技术、制度、政策等多方面的因素影响，必须整合多方力量，采取长期的、综合性的措施才能有序推进。中英非农业三方合作作为南北合作的代表和典型，具有重要的战略意义，必将丰富国际发展援助的形式和内容，对双边和多边国际发展援助体系产生深远的影响。

四、中英非农业三方合作的目标与原则

（一）目标

中英非三方合作的目标应以农业技术推广和人员培训为重点，通过农业技术合作等多种方式，增强非洲重点国家农业综合生产能力，提高粮食安全水平，减少贫困，推进千年发展目标的实现，促进全球农业国际合作治理机制的改革。

（二）原则

1.树立以人为本的发展理念，立足于增强非洲各国农业自主发展的能力。以农业技术合作为重点，挖掘非洲自身潜力，促进非洲自身能力建设，利用务实的方法和措施，推广先进、适用的农业技术，推动非洲农业和谐可持续发展。

2.坚持需求导向、形式多样的原则。非洲气候等自然条件多样，农业发展水平和农产品需求层次各异，非洲农业的多样性对援助内容提出了更高的要求。根据2004年6月国际科学院委员会《实现非洲农业的承诺和潜力：提高非洲农业产量、增强食品安全的科技战略》的研究报告，非洲至少有4种农业种植模式，并指出没有一种单一技术方案可以用来简单地解决非洲农业面临的所有问题。要改变援助供给导向的传统做法，改为需求为导向的援助模式，与非洲建立平等的伙伴关系，充分尊重非洲国家的意愿，扩大非方参与的力度。

3.坚持优势互补，合作共赢的方针。对于非洲农业合作和发展援助，要采用多元化的方式和综合的手段，发挥英方在资金、技术和管理方面的优势，中方在农业实用技术的优势，非方对当地情况了解的优势，与非洲发展新伙伴计划（NEPAD）下的非洲农业发展行动计划（CAADP）以及非洲本国的农业发展计划相结合，以提高合作效果。

4.坚持循序渐进，由易到难的思路。非洲农业现代化是一个长期的过程，需要从相对具有可操作性的农业生产和技术领域合作开始。三方合作作为新的合作形式，对未来南北合作具有重要的示范意义，应充分沟通和交流，对于合作对象和项目的选择，应谨慎考虑，稳步推进，逐步开展务实的合作。对相关的其他多双边合作，也要加强沟通和协调。

五、中英非农业三方合作的重点国家与优先领域

（一）重点国家

近几年，英国ODA主要用于非洲地区的双边或地区援助项目，其中90％用于16个重点援助国中的14个国家——刚果民主共和国、埃塞俄比亚、加纳、肯尼亚、马拉维、莫桑比克、塞拉利昂、尼日利亚、卢旺达、苏丹、坦桑尼亚、乌干达、赞比亚、津巴布韦。

中国援建非洲的20个农业技术示范中心包括贝宁、多哥、利比里亚、埃塞俄比亚、苏丹、莫桑比克、刚果共和国、喀麦隆、卢旺达、乌干达、南非、津巴布韦、赞比亚、坦桑尼亚、马里、马拉维、安哥拉、刚果民主共和国、毛里塔尼亚、中非等。中国总理温家宝在第四次中非合作论坛宣布为非洲国家援建的农业示范中心增加到二十个，向非洲派遣五十个农业技术组，为非洲国家培训两千名农业技术人员，提高非洲实现粮食安全的能力。

如果不考虑中国派驻非洲的五十个农业组，而仅仅从援非农业示范中心来看，中国和英国重点考虑开展农业合作的非洲国家包括刚果民主共和国、埃塞俄比亚、马拉维、莫桑比克、卢旺达、苏丹、坦桑尼亚、乌干达、赞比亚、津巴布韦等10个国家，因此，中英非农业三方合作可以考虑以上述10个国家为第一批合作重点，然后逐步向其他非洲国家扩展。

（二）优先领域

中英非农业三方合作的重点在于加强官方发展援助自身的资源整合及机制改革和经验分享、农业实用技术的培训与人力资源的开发、适合转型经济国家和当地特点的农业发展政策改革。中英非农业三方合作的重点就是以往市场化的投资和贸易不愿涉足、传统的多边援助力度不够、双边援助影响有限的领域。

1.转型经济体农业发展模式与政策改革

发挥中国农业领域改革开放的经验，以及英国在现代农业建设和发展援助的实践，结合非洲国家农业发展的特点，对非洲农业土地制度改革、农业投入补贴政策、农业市场体系、农业发展援助战略等进行系统分析评估，积极探讨并提出非洲农业发展的新模式和新战略，并与现有的非洲新伙伴计划NEPAD－CAADP以及非洲重点国家农业发展计划相协调。

2.农业人才培养与技术推广

考虑以杂交水稻等粮食品种为重点，开展适合当地品种的繁育、作物栽培、植物营养与病虫害防治、粮食生产、加工技术研究与推广；开展家禽家畜饲养、淡水养殖、动物疫病防治、加工储藏等技术研究与推广；开展小型农机具推广；开展农村沼气、水土保护等资源可持续利用方面的研究、推广，共同应对气候变化、粮食安全与能源安全。

3.农产品市场与贸易

开展小农户与大市场研究试点。在选点的国家和选点的区域，对玉米等重要粮食作物和重要的经济作物的小农户生产、加工、物流与市场培育进行专题研究和试点示范。共同促进非洲区域与次区域一体化建设。通过援外资金与贸易、投资的结合，加快非洲区域农产品市场融合，解决当地市场规模小、流通成本高的问题，提供当地农业部门适应国际化挑战的能力。

4.农村扶贫与社会发展

通过改善农村教育、农村医疗、关心农村妇女发展、改善饮水等民生设施等方式，提高农民自我发展能力，减少对外援的“依赖综合症”。开展小额信贷试验。借鉴中国扶贫的经验，针对小户农民，开展小额信贷的试点。在农村社区开展综合扶贫试点。加强国际多双边发展援助的沟通与协调，探讨和推动国际发展援助体系的改革。

5.农业投入与基础设施建设

帮助改善非洲化肥农药等农业投入，适当加强农田基础设施建设。积极探讨综合配套的产业链开发模式，在条件成熟时，考虑非洲受援国农业发展规划，采取英方提供优惠贷款、中方负责工程建设、非洲当地配套的方式对重点地区的水电基础设施进行建设。

【注释】

(1)本研究得到国家自然科学基金面上项目“中国对非洲农业官方发展援助三方合作研究”（71173037），教育部人文社科一般项目“对非农业官方发展援助的国际比较及三方合作模式研究”（09Yjagjw005），国家自然科学基金与国际农业磋商小组国际合作项目“中非农业公共投资与农村减贫比较”（71261140371）资助。

(2)张海森，对外经济贸易大学国际经济研究院国际经济合作研究室主任、国际农业合作与发展研究中心主任。

(3)郭桂霞，对外经济贸易大学国际经济研究院助理研究员。

(4)鲁茉莉，上海外国语大学国际关系与外交事务研究院副教授。

(5)也包括发展中国家之间开展的三方合作，比如2006年印度－巴西－南非三方（IBSA）对话论坛，印度和巴西、南非三国共同签署了一项农业合作三方备忘录。

(6)例如，方式1可能是技术援助，方式2可能是资金援助。