大都市区规划

4．3．2　大都市区规划

1）概述

大都市区规划是一种战略性的空间规划，一种“区域性的战略思考”。它的主要目的是为城市政府提出关于城市和空间发展战略的框架（方案），规划内容一般以大都市区经济社会的整体发展策略、区域空间发展模式以及交通等基础设施布局方案为重点。^[44]

大都市区规划可以看作是协调对大都市区增长具有影响的独立决策和推动联合解决地区范围行动的一种有效手段，它最重要的职能就是为政府实体揭示大都市增长所带来的问题，发起制定替代的发展模式的公共讨论，并且将整个城市增长的问题置于公共政策决策的领域之内。广大市民通过这样的规划可以对城市发展决策有深刻的理解，而试图对政府决策施加影响的非政府组织，如商业联合会、市民环境协会等，则可以通过大都市区规划更多地接触地区范围的事务。

大都市区规划与一个城市的规划有两个显著不同：^[45]首先，大都市区往往具有跨行政区的特点，规划需要大都市区内的各个政府达成共识，并采取联合行动才能实施规划；其次，国外大都市区都倾向于制定经济、社会、环境综合发展的规划，而在市场经济国家地方政府管理权限有限，如此综合性的规划的制定和实施有时需要上级政府的介入以及社会各成员的参与和合作才能进行。因此，能否形成社会各界都能参与的治理机制是大都市区规划成败或取得绩效的首要前提。就此而言，国外大都市区规划仍然面临许多不确定的因素。

西方的区域规划基本上分为两大类：^[46]一类是以复兴区域经济，平衡区域发展为目的的区域规划，如英国北部工业区、德国鲁尔工业区规划等；另一类是以大城市为主，解决城市问题为目的的区域规划，如伦敦、纽约、柏林、东京等地区规划。这是西方进入城市化时代后，大城市作为社会发展的核心和矛盾集中点的背景下出现的必然现象。而大城市地区规划的基本思想，如纽约规划中体现的“区域城市化”，是把大城市的发展与周边区域联系起来整体考虑，统一安排。纽约第一次区域规划制定的10项政策中提出的区域指导地方、疏散城市中心功能交通设施整体化效果、建设楔形农业用地等；第二次规划中提出的建立新城中心，把纽约改造成为多中心城市；第三次规划中强调城市与区域可持续发展目标等均充分反映了上述思想。荷兰区域规划更结合本国特有的兰斯塔德多中心环状城市特色，不仅进行城市群体规划，还从全国考虑，通过发展城市环外缘地区，建设新城镇来保护城市环中心的绿心不受侵占和持续稳定；同时，以分散化集中发展的城市模式，促进相对落后地区发展、缩小区域经济差异以进一步缓解大城市发展中的问题。

世界各国大都市区管理模式的差异决定了大都市区规划机构的多样性，按照规划机构团体的性质，大致可分为以下几种类型。^[47]

（1）民间规划机构，伦敦和纽约是其代表。大伦敦由32个自治市和伦敦城组成，为协调大伦敦的规划工作，伦敦很早就建立了大都市区的规划组织——伦敦规划咨询委员会。该组织是一个民间规划组织，只负责规划咨询事宜，迄今已发表了一系列有关伦敦的规划研究报告。纽约大都市区地跨纽约、新泽西、康涅狄格三个州，为此成立了三州区域规划协会，向有关政府提供咨询。到目前为止，纽约区域规划协会已编制了三次区域规划。从上两个机构编制的规划看，内容不仅包括城市规划，还涉及社会经济发展、环境保护等方面，具有经济、社会、环境发展多重目标于一体的特色。但由于伦敦、纽约的规划机构均为非政府组织，规划的实施效果比较有限。

（2）政府规划机构，日本是其代表。与美英两国不同，日本的中央政府具有较强的行政管理权限。鉴于东京、名古屋、大阪等大都市区的范围已超过各自的行政区范围，日本政府在国土厅内专门设立了大都市整备局，负责编制日本三大都市圈的基本规划。迄今为止，日本已编制了五次首都圈基本规划。规划编制完毕后，经首相签发，即可生效。显然，日本大都市圈规划的实际效果要强得多。

（3）联合政府的规划机构，旧金山是其代表。旧金山湾区有9个县100个城市，为此成立了地方政府的协调组织——旧金山湾区政府协会。实际上，湾区政府协会的功能就是制定当地的发展规划，但内容同样超越了城市规划或区域规划本身的内容，涵盖经济发展、环境、生态保护与建设。

大都市区规划对于大都市区的协调发展具有三个方面的显著作用：首先，规划机构可以使公共行动对于城市发展具有更大的影响。规划者在政府与对城市增长的方向和质量具有影响的公共机构之间的协调方面发挥着主导作用。其次，在与特定行动和政策有关的区域潜力的研究和预测中，大都市区规划可以提供一个非正式的决策基础。最后，大都市区规划通过揭示大都市区存在的主要问题以及主要的解决途径来提高市民在决策过程中的参与程度。一个有效的大都市区规划可以为市民提供对将来环境进行选择的机会，而不是将这些决策留给各个地方政府和公共部门，因为这些机构往往关注的是它们自身的现实利益。

一般而言，大都市区的规划主要由两种规划文件组成^[48]：描述大都市区多重发展目标和空间战略的总体规划，其中多数属于概念规划范畴；设置了空间目标的区域土地利用规划，旨在进一步发展聚落体系、基础设施建设、保护自然和开放空间以及解决其他具体问题，相比之下，该种规划更偏向物质规划。笔者认为，后一种规划文件才是大都市区规划的核心所在，并且这样的规划具有强制性的权威。因为，从本质上说，大都市区规划具有跨行政区的性质，如果制定出的规划只是指导性意义的概念规划或战略规划，那么这样的规划对于大都市区内各自为政的地方政府并没有实质性的约束力，那么大都市区规划也就没有什么现实作用了。当然，大都市区规划的权威并不一定来自“大棒式”的政府行政上的强制规定，也可以是“胡萝卜式”的激励性奖励的引导。从美国大都市区规划的实践上看，美国联邦政府通过立法的形式，赋予了大都市区规划兼有“大棒”和“胡萝卜”两种权威来源：首先，通过《标准城市授权法案》，规定一旦区域（大都市区）规划被采纳之后，就对地方当局具有强制性的权威，当然在区域规划通过之前，地方政府有对该规划提出修改意见的权力（参阅专栏4．2）；其次，1959年住宅法第701款规定联邦政府为地区规划提供资金，1965年住房和城市发展法案批准建立区域规划机构的研究和规划基金，这些机构可以使用这一基金来进行很大范围的规划活动，此外1966年模范城市和大都市发展法案（规范城市法案）也刺激了大都市区规划组织的发展。该法案要求在批准拨款之前，由大都市评估机构对一些联邦拨款应用的一些形式进行评估。而且，评估机构还负责确保拨款的使用与现有大都市发展规划相一致。这称之为A- 95评估权力（在一个预算机构确定数额之后），这一规定直到1983年才生效，并且它首次赋予大都市区规划机构真正意义的强制执行规划的潜在权力。^[49]

在美国等大都市区规划运作比较成熟的国家，大都市区规划编制需要遵循一定的规范和步骤。^[50]从全过程来看，大都市区规划编制过程一般包括三个步骤：①第一步是建立一系列目标和指导原则，这需要广泛动员相关社会组织成员的参与，并且举办一系列专题研讨会，使规划发展目标和指导原则得到广泛认同；②计算机支持下的数量模型为城市居民、商界领袖和相关群体提供支持，使他们能够直观感受不同的城市发展规划方案、不同城市政策所产生的城市形态和潜在影响；③在这些数据和计算机模型的支持下，对城市发展方案进行系统的综合评价和分析，最终制定城市发展纲要和实施建议。而具体在编制操作上，也需要遵循一系列的步骤程序（如图4．4所示）：①第一步是收集说明和描述现状数据，包括人口、就业、土地利用、地形、公交系统使用、道路网、住房、税收、洪泛区、家庭轿车、湿地等；②第二步是利用计量经济学模型预测未来若干年限内大都市区就业和人口增长，计量经济学模型首先预测经济增长，进而预测就业增长，最后产生支持经济发展所需的人口增长；③第三项任务是确定新增人口居住和工作地点，这可以通过地理信息系统（GIS）帮助完成，模拟不同的发展模式，GIS系统用来记录在发展密度、土地利用类型和基础设施方面的土地利用现状和未来可选的发展模式；④第四步是建立并运行交通模型，分析不同土地利用空间模式对交通系统的影响，评价交通政策和投资的有效性，评价土地利用与交通规划的整合度；⑤最后一步是多方面比较各种可选模拟方案，在机动车造成的空气污染、机动车里程、交通拥挤、发展占用土地以及农用地等方面进行评估和比较。

图4．4　大都市区规划编制操作过程的步骤

专栏4．2　标准城市规划授权法案：区域规划的规范立法

标准城市规划授权法案（the Standard City Planning Enabling Act SCPEA）由美国商部顾问委员会起草并于1928年颁布实施，包括了区域规划的规范立法。SCPEA授权任何一个市政当局的规划委员会或任何县的县委员向地方长官申请建立一个规划区域或建立一个该区域的规划委员会。地方长官在决定是否批准这一申请之前至少需要举行一场公众听证会，来定义区域和任命区域规划委员会。

按照SCPEA的规定，区域规划委员会由九名成员组成。所有的成员由地方长官任免。委员会具有制定、采纳和修改一个“为区域自然发展制定的专家区域规划”的权限。在采纳一个规划之后，区域规划委员会有责任征求各方面的肯定意见，包括地方长官、区域内每一个市政当局规划委员会、每一个没有区域规划委员会的市政当局议会、每一个完全或部分位于区域范围内的县的县委员以及完全或部分位于区域内的其他组织征税的行政区或政治分区。

市政当局规划委员会采纳区域规划是理所当然的；不过一旦区域规划委员会采纳它，那么该规划就具有一个地方性制定和采纳的规划的同等约束和影响。此外，市政当局规划委员会，在采纳任何市政规划修改之前，如果该规划与区域规划冲突或者是偏离了区域规划，那么市政当局的规划委员会必须向区域委员会提交修改的议案。而后，区域规划委员会将会向市政当局规划委员会确认是否批准议案，或者是提出相关的修改意见。

一旦区域规划被区域规划委员会采纳，任何街道、公园或其他公共道路、场所或开放空间，任何公共建筑或其他公共结构，以及任何公共设施，不管是公共还是私人所有或者运营，都不能在被包含在内的地域范围内开工建设或授权，直到该工程得到区域规划委员会的认可和批准。不过区域规划委员会的否决可以被具有决定改革的地、特征或范围的团体或官员驳回，如果是在一个理事会、委员会或团体的案例中，至少需要三分之二以上的成员投票同意这么做，并且在该团体或官员的记录备忘录中提供一个针对该驳回理由的声明。

资料来源：Advisory Committee on City Planning and Zoning，A Standard City Planning Enabling Act，Washington，D．C．：U．S．GPO，1928，§26

从实践效果来看，美国的大都市区规划并没有发挥预期的效果。雷尼（David C．Ranney）认为这些机构“并没有带来组成大都市区的政府必须遵守的大都市区规划政策”。^[51]著名的区域规划专家约翰·弗里德曼认为“这一规划（全面发展规划）潮流的明显目的——以功能主义的理性标准来促使城市和国家按照预先设计的目标发展——并没有实现。以它的声明来判断，在其进行尝试的地方，全面规划显然是一个巨大的失败”。^[52]一些证据显示，1965年之后美国大都市区规划的泛滥只不过是为了获得联邦经费而草草出台的规划。^[53]这样的规划有多大的用处是值得怀疑的。美国城市土地学会开展的一项研究发现，在被考察的102个拥有规划委员会的城市中，只有10个委员会制定了专门用途规划。^[54]

限制大都市区规划有效性的原因可以归结为四个方面：其一是政客和专业规划者之间的疏远，虽然规划者是真正的政治主体，但是他们在传统上自视为我行我素的公共利益的维护者和长远规划的推动者，这难免要与被认为维护委托人短期私利的政客之间产生疏远和对抗。^[55]其二是缺少一致同意的可以通过大都市区规划实现的大都市区发展目标，规划者可以推动这样的目标，但是这些目标必须被其他政治主体接受才可能实施，并且只有在规划者自身控制预算、投资决策、区位决策和分区实践的情况下才存在这种可能性。其三是对地方自治的过高评价。地方官员担心强大的大都市区规划会强迫他们做不想做的事，并且将会否决他们想做的事。特别地，他们不愿意允许规划从地方手中剥夺分区、公共学校和其他事务的控制权，进而改变他们的生活方式。最后，绝大多数大都市区规划机构并不具有一个强大的政治基础，这也是降低大都市区规划有效性的一个重要因素。^[56]

2）“伦敦规划”

一般而言，国内谈到大都市区战略规划时，总要以“伦敦规划：大伦敦空间发展战略（the London Plan：Spatial Development Strategy for Greater London）”作为蓝本。

大伦敦包括伦敦城、内伦敦和外伦敦，共1 580平方公里，共有33个区，其中伦敦城是核心区，面积只有1．6平方公里。从历史上看，大伦敦共编制了两次大都市区战略规划。第一次是1942—1944年由P．艾伯克龙比主持制订的大伦敦地区的规划方案；第二次是2000—2004年由市长肯·利文斯通（Ken Livingstone）倡导的伦敦规划。

在第一次规划中，大伦敦规划汲取了E．霍华德和P．格迪斯等人的关于以城市周围地域作为城市规划考虑范围的思想，体现了格迪斯提出的“组合城市”概念。该规划方案在半径约48公里的范围内，由内向外将伦敦划分为四个同心圆：内圈、近郊圈、绿带圈、乡村外圈（如图4．5所示）。内圈是控制工业、改造旧街坊、降低人口密度、恢复功能的地区；近郊圈作为建设良好的居住区和健全地方自治团体的地区；绿带圈的宽度约16公里，以农田和游憩地带为主，严格控制建设，作为制止城市向外扩展的屏障；外圈计划建设8个具有工作场所和居住区的新城，从中心地区疏散40万人到新城去（每个新城平均容纳5万人），另外还计划疏散60万人到外圈地区现有小城镇去。按照规划，伦敦城市总体结构为单中心同心圆封闭系统，交通组织采用放射路与同心环直交的交通网，使城市沿三条快速交通干线向外扩张，形成三条长廊地带，在长廊终端分别建设三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市。^[57]

图4．5　第一次大伦敦规划示意图

从2000年开始，伦敦市长利文斯通开始组织编制大伦敦战略规划。整个规划编制历时将近44个月，先后形成了三个标志性的报告或方案：2001年5月发表了前导性的文件《走向伦敦规划》（Towards the London Plan），该文件提出了伦敦战略规划编制工作所涉及的诸课题如规划目标、面临挑战、发展战略、编制方法等，用于征求各界意见，以求就伦敦规划的编制框架达成共识；2002年6月，在《走向伦敦规划》的基础上，大伦敦政府编制并发表了《伦敦规划初稿》（The Draft London Plan），该规划初稿出版之后，再次向社会各界进行了广泛的宣传和意见征询活动，并且还举行了一个公众评测，检测这一战略的合理性、有效性以及与其他战略、政府政策的一致性，并于2003年6月向市长提交了检测报告；在《伦敦规划初稿》的基础上，《伦敦规划》最终于2004年2月出版，成为为伦敦20年发展准备的第一步法定的（Statutory）战略性规划。^[58]

《伦敦规划》作为市长的空间发展战略，建基于肯·利文斯顿提出的大伦敦的发展目标展望（My Vision for London），即在增长、公平和持续发展三个相互交织的主题下，将伦敦发展成为一个典范的、可持续发展的世界级的城市：①强劲、多元、持久的经济增长；②富于兼容性的社会，使所有的伦敦人都能分享伦敦未来的成功；③大大改进伦敦的环境及其对资源的利用。

《伦敦规划：大伦敦空间发展战略》只是大伦敦城市发展战略规划的一部分。除了空间发展战略，大伦敦还在同期编制了《经济发展战略》、《交通战略》、《生物多样性战略》、《空气质量战略》、《市政废物管理战略》、《城市噪音战略》、《文化战略》等。为了进一步保证各战略规划的一致性，伦敦市长确定了五个共同的主题（Themes），所有的战略规划编制都要遵守：民享之城；繁荣之城；平等之城；可达之城；绿色之城。上述每一个主题均有明确特定的目标，再加上市长的空间发展战略，共同构成了《伦敦规划》的六大目标，分别为：

目标一：在伦敦现有建成区范围之内容纳人口和经济增长，并且不能侵占市区现有的公共开敞空间。

目标二：让伦敦发展成一个更适宜生活和居住的城市。

目标三：让伦敦经济取得强劲及多元的增长，使之成为一个更繁荣的城市。

目标四：促进机会共享，解决歧视和不公。

目标五：改善伦敦的交通条件。

目标六：让伦敦变得更绿、更美、更吸引人。

《伦敦规划》将实现上述目标的战略主要归纳为以下几点：^[59]

（1）支持并协调次区域发展的主动性，架设伦敦区域层面与地方层面的互动的桥梁；

（2）重视对东伦敦的更新且给予更大范围的区域优先权，特别是泰晤士河口和伦敦—斯坦斯泰德—剑桥增长区；

（3）进一步发展中央活动区和相关机遇区以强化和容纳可持续的增长；

（4）在沿泰晤士河口的伦敦东部地区有限发展的情况下，发展其他机遇区，同时伦敦中心的活动向城市边缘区、多格斯和斯特拉福特转移；

（5）强化、丰富市域范围内具有良好公共交通可达性的城镇中心的角色；

（6）在有良好公共交通服务的强化区，适当提高土地利用率和混合土地的用途；

（7）在更新区统一各种空间政策，包括邻里更新、增进健康、改善学习和技能、安全、更好就业与住房机会等；

（8）明显改善郊区的通路、服务与可持续性；

（9）管理并促进战略就业区作为伦敦产业能力的战略储备；

（10）通过交通的协调，促进公共交通的改善，减少拥堵，从而改善伦敦的可达性。

以上政策相互联系，共同构成了大伦敦多中心的发展战略（见图4．6）。新的大伦敦空间总体规划体现了当前西方流行的新区域主义理念，^[60]区域空间网络的模型促进了模糊边界与多中心空间格局，公平的可达性保证了区域的社会整合，即新的区域平衡，有限制的自下而上的合作机制决定了区域空间的最终形态等，堪称是当代基于新区域主义的大都市区规划的典范。

图4．6　伦敦空间发展战略图

资料来源：The London Plan，GLA2008．http://www.London.gov.uk/theLondonplan

需要强调的是，《伦敦规划》具有法定效力。^[61]《伦敦规划》颁布后，伦敦各城区要相应修改它们各自的城市规划，以符合《伦敦规划》的要求。同时，《伦敦规划》也制定了许多具体的政策和措施，例如《伦敦规划》的修编和实施进度的监督机制，以保证规划的实施。