大都市区空间蔓延与增长管理

6.4　大都市区空间蔓延与增长管理

1990年代是中国经济与城市化快速推进的时期，同时也是中国城市尤其是东部地区城市建设用地扩张最为迅速的时期，经济发展对于城市土地的需求在转型期的政治经济背景下呈现出非常复杂和不可预见的特征。据统计，1990年代中国东部地区城市总用地和人均用地分别增长了43.0%和10.2%（谈明洪等，2004），其中沿海大中城市的扩展则更为剧烈。这种剧烈的、不可预见的城市扩展，对于城市规划编制和管理提出了严峻的挑战，使得城市总体规划以及依据总体规划进行的城市管理经常性地处于“被动”和“尴尬”的地位。为了摆脱这种局面，中国城市规划在近几年内产生许多积极的研究成果和实践成果。非城市建设用地规划就可以视为转型期中国城市规划快速发展与变革过程中，继战略规划、近期规划后出现的又一个实践成果。而“总体规划—战略规划—近期规划—非城市建设用地规划”发展演进的内在逻辑反映了中国城市规划对于转型期和快速城市化双重背景下的城市发展问题的应对轨迹。

“非城市建设用地”基本是指在城市规划区范围内不用于集中城市建设的用地，因此更为准确地应称之为“非城市集中建设用地”。随着城市快速成长，城市土地利用结构与约束性发生根本性变化，非城市建设用地的总量、性质与功能也随之发生了巨大变化。尤其是大都市区，经济与空间的快速扩张，使得非城市建设用地的边界不断遭到侵蚀，用地数量急遽下降，城市整体生态环境问题逐渐显现。与此同时，从乡村地域为主转变为城市化地域为主的城市土地利用结构，使得非城市建设用地中农业种养用地和林业用地的传统生产性功能相对减弱，而生态效用和旅游休闲功能日益凸显与强化。非城市建设用地量和质两方面的变化决定了必须确定新的非城市建设用地的经营原则、方向和空间布局结构，并对传统的非城市建设用地利用政策和策略做出重大调整（王爱民，刘加林，2005）。

按照现有城市规划编制与管理的基本范式，对规划期内的建设用地都有明确用途和范围规定，城市建设用地管理也相对完善，而对城市建设用地以外的区域是否可以用于城市建设，则少有相对清楚的表述和提出明确的控制要求。由于城市总体规划对非城市建设用地规划内容过于简单，管理能力较弱^[14]，使得非城市建设用地经常性处于发展失控和管理被动的局面^[15]。在规划调整过程中要么予以严格控制，一律不予批准；要么随意调整，在不该用于城市建设的土地上布置建设项目（冯雨峰，陈玮，2003）。创新规划范式，从控制城市空间无序增长、推进土地高效利用、维护城市生态安全的角度，研究非城市建设用地的规划与管理无疑已成为中国转型期城市规划发展的必然要求。而非城市建设用地规划与城市增长管理无疑是一个问题的两个方面，从当前中国已进行非城市建设用地规划与研究的城市可以看到，它们基本是空间增长最为剧烈、城市用地最为紧张的城市。显然，总结归纳这些城市已经或正在进行的关于非城市建设用地的规划实践与研究，无疑将对进一步的研究提供积极有益的借鉴。