本书对大都市区治理的界定

2．2．2　本书对大都市区治理的界定

西方国家学术界对大都市区（城市、区域）治理的界定，大多数有着明显受到横行一时的“治理”理论影响的痕迹。在西方的学术界，不少学者用合作或协作来定义大都市区治理，认为大都市区治理就是特定地域范围内政府、私人和非营利组织等不同主体之间的合作。例如，道格认为区域治理包括两个方面的内容：（1）不仅仅指政府机构，还包括所有共同体的利益，这些利益受到挑战的影响，并是形成决策所必需的；（2）及时制定战略所必需的协作解决问题的机制以及执行战略所必需的统治制度和其他服务提供机制。^[29]在这一定义中至少忽略了两个问题：其一是统治制度或结构，其二是制定或执行针对整个区域的权威决策的方式。诚然，按照过去的经验，区域治理的确可以在没有政府的条件下发生，但是这些自组织的规则是在市民社会中起草和通过的，这一过程如果没有政府的参与或主持是很难实现的。而且，权威性也是政府的一大特征和优势，因此在区域治理过程中如果没有政府的参与与协调，是很难保证区域（大都市区）治理政策措施的顺利出台和执行的。

在对大都市区治理概念的界定中，是否应该将具有权威的政府模式包括在内是一个重要的分歧。持否定论的以巴罗（I．M．Barlow）为代表，他认为“大都市区治理是在大都市区层次缺乏正式的大都市政府的情况下，对大都市地区的治理。此类治理依赖特别目的的实体、地方政府的共同努力以及不同层次政府间的安排而得以实施。考虑到大都市区功能和地域上的碎化，只有通过不同机构和政府间的制度性安排，合作与整合才能得以实现。因此，大都市区治理是政府间关系在其中发挥主要作用的治理体制。”^[30]有的学者又走到另一个极端，将治理与合作对立起来。例如诺里斯（Donald F．Norris）认为，大都市治理意味着在一个特定地理范围内，出于控制或规制内部行为以及面向整个地域执行职能或提供服务的考虑，而采取的政府或居民的联合。大都市地域内的治理是权威的，面向整个地区范围，并且涉及强制要素。也就是说，如果必要，那么跨越地域的治理决策和行动将被捆绑在一起，并且是强制性的。而合作（或协作）是指一个特定地理范围内，出于控制或规制内部行为以及面向整个地域执行职能或提供服务的考虑，而采取的政府和非政府组织的自愿联合。这些组织必须参与合作，但不能强迫它们开展或听从合作运作实体作出的决策。合作可以是双边或者多边的，也可以不是地区范围的，合作缺少强制要素，没有强迫服从决策的权力。^[31]可见，在诺里斯的定义中，大都市区治理与大都市区合作是截然不同，甚至是对立的，是否具有强制性的权威是二者的本质区别。这实际上是一种传统的或者称之为狭义的大都市区治理的定义。

比较以上两种不同乃至是对立的观点，笔者认为，在大都市区治理的概念界定中必须留有政府权威的空间，绝不是“没有政府的治理”；同时，治理与合作也不是对立的，而应该是治理包含合作，合作是治理的一种方式。那么应该如何定义区域治理呢？笔者认为，一个完整的大都市区治理的定义，至少要包括以下几方面的内容：（1）Who，也就是区域治理的主体；（2）Whom，也就是区域治理的客体；（3）How，也就是区域治理的调控机制；（4）By what，也就是区域治理的工具手段。

基于这些因素，笔者认为大都市区治理是指在由联系密切的中心城市与其腹地构成的特定的地域范围内，政府、市民和社会组织等主体通过政府、市场或合作等调控方式采取的解决整个地域范围共同存在的问题，并提供公共物品和服务的联合行动。