国内外学者对大都市区治理的界定

2．2．1　国内外学者对大都市区治理的界定

要明确大都市区治理的概念，就必须从界定城市治理特别是区域治理的含义入手。就当前国内外对这些概念的理解而言，还缺乏权威的界定。

在德国，由于区域规划开展得较为普遍，因此德国学者倾向于从区域规划和区域政策的角度来界定区域和大都市区治理。

德国学者普茨（Marco Pütz）运用德尔菲方法，对德国的区域经济学家进行关于区域治理的理解的调查，结果发现，德国的学者对这一概念的理解并不一致。总体来说，可以分为两类：在变化层次（Meta－level）区域治理指社会、经济和政治领域变化的形势，传统、正式空间规划体系被非正式和更多管理导向方法所扩展；在操作（或功能）层次，区域规划可以看作是一个实践的概念，是进行空间规划的新的“更好”的工具。进而他引入了一个新的概念来对区域治理进行经验分析。这一方法认为以参与者为中心的制度化的主体和相互作用的方式是三个必要的分析范畴：首先，区域治理联合与统一了州和非州主体相互作用的领域；其次，区域治理包含了相互作用的等级、合作和竞争模型；最后，区域被看作是分析的第三个范畴，以便于使区域治理成为多重等级治理的概念。他进一步引入能力的概念来对以上三个范畴进行统一分析。能力代表社会经济复杂性和它们的驱动力。区域能力结构以及区域能力不对称代表着区域治理的区域性的特征：不同主体、相互作用模式、区域和等级的相互影响以及影响力。^[18]

另一个德国区域治理研究的权威本茨（Allan Benz）教授认为，城市区域的“区域治理”没有教科书式的定义，但可以从以下7个方面进行解释：（1）区域规划和控制结构在本质上是跨组织的；（2）行动首先要受到制度化的“宪章”的规制和协调；（3）主体在规则和机制定义的范围内进行合作；（4）合作通过一个协商过程变成现实，在这一过程中，合作的意愿和争议的决议由调解人和仲裁机构执行；（5）合作的持久性通过一个基于主体的自律、互信和及时交流为基础的网络来维系；（6）网络和控制结构包括融入具有各种内部结构的组织之中的主体，及其由不同规则支配的主体行为；（7）区域空间并不是一个决定资格界限的地域范围，而是一个进行合作过程中的功能和行为空间。因此“区域治理”指明了一个规则的但同时是弹性的合作政治形式，它要求参与的主体具有持久的适应和学习能力。“治理”的成功取决于结构的连续变化和控制机制的联合。因此，它涉及高度复杂、动态和不确定的形势。^[19]

雷－盖勒（Patrick Le Galès）认为城市治理的概念包括两方面的含义：^[20]一方面，城市治理是整合与协调地方利益、组织和社会团体的能力；另一方面，城市治理是代表它们（地方利益、组织和社会团体）形成对市场、国家、其他城市和其他层次政府的相对一致的策略的能力。

著名城市与区域专家约翰·弗里德曼（John Friedmann）也对大都市区治理进行了定义，认为：一个拥有数百万居民的大都市区，是一个相互关联的经济空间，也包括县、市、乡、镇等不同的政治和行政空间，正是这些政治和行政空间（不一定是整合的政治或行政空间）成为治理的主要运作空间。^[21]他还提出城市区域治理的六条标准，或曰原则：（1）有权威的行政领导：领导者要能清楚地表达出共同的政治远景，使公民对此远景有强烈的共识，并动员一切资源以实现这个远景；（2）公众的责任：a．非强制及定期的政治代表选举，b．对于被选举人、现任政府的工作以及本市的所有事项，市民有充分了解的权利；（3）透明度及知情权：治理的运作方式应尽可能地透明化，市民应当有知情权；（4）包容性：所有市民有权直接介入关系他们生活与生计的政策、计划、规划的制定；（5）反馈：市民有权维护自身权益、表达不满、要求建立适当的维权渠道，能在“日常生活”的区域接触到政府，而政府要对他们的维权和不满给以及时、适当的反馈；（6）非暴力引起的冲突的处理：不以肉体暴虐方式解决国家与公民之间的冲突。^[22]

国内学者对大都市区治理的界定更是含糊。张京祥等认为城市与区域治理是一种地域空间治理的概念，它是将经济、社会、生态等可持续发展，资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素综合包融在内的整体地域治理概念，既涉及中央元，又涉及地区元，也涉及非政府组织元等多组织元的权力协调；^[23]顾朝林认为城市治理的本质在于用“机构学派”的理论建立地域空间管理的框架，提高政府运行效率，从而有效发挥非政府组织参与城市管理的作用；^[24]刘君德认为大都市区的治理是一个政府权力变化的政治过程，是一个集权与分权、公众参与管理、视窗化等政府体制和机制运作的变化过程，其目的是追求最佳的城市—区域管理和控制。^[25]

由于缺少明确的定义，在实践过程中就会造成很多问题与误解。

首先，没有明确的定义就很难认识大都市区治理的实质内容，或者是它与其他相关概念的异同。比如，区域治理是否等同于区域合作，如果不是，那么二者的主要区别是什么。

其次，缺少对大都市区治理的明确定义，我们就很难知道它是否存在。有人认为存在正式公共机构或专区以从事一定的职能，这意味着大都市区治理。在不存在地区范围政府的情况下，这听起来似乎有一定的道理。但是，真实的大都市区治理并不一定要遵循这样的安排。而且，从整个地区的角度来看，专区产生的有限职能，只是“一种分割而有限的区域主义类型”，这可以称之为“影子区域主义”，但是与区域治理核心内容关系不大。^[26]也有人认为任何一种政府间合作都会产生区域治理。从实践的角度来看，这种观点是不正确，或者至少是不全面的。虽然政府间的合作能够协调一些利益矛盾和冲突，但是这种合作如果没有一个明确而有效的大都市区治理规划或战略，或者是不能促进区域经济的协调发展，那么这种政府间的合作并不能替代真正的大都市区治理，充其量只能算作是大都市区治理的雏形或初级阶段。

第三，由于缺少明确的定义，我们就很难将其用于以分析为目的的实践。例如，如果我们不能明确定义大都市区治理，并且认识它如何运转，包括如何改善区域经济竞争力，解决负外部性，或者协调中心—外围区域关系等等，那么我们很难判断区域治理是否存在。而且，即使大都市区治理确实存在，我们也很难检验它是否按照我们设想的方式运作以及是否收到预期的结果。

第四，虽然区域合作肯定要好于区域冲突，但是仅有区域合作还不足以形成区域治理。有学者认为，在解决大都市问题的所有制度反应中，区域合作是最弱的一种形式。^[27]合作并不是区域治理，这是因为合作具有不稳定性，合作的团体可以决定不合作，并且这种情况很可能经常发生，特别是在关于重大而有争议的问题上。而且，达成协议的团体可能将来并不负责实施协议，这将留下无止境的重新谈判、拖延执行乃至撕毁协议的可能性。

目前在国内，黄对大都市区治理的定义相对较为明确，她认为大都市区治理就是发现和采用一个机制、建立一种整合政府或专门的机构和委员会，运用和动员社会及非政府组织的力量，在充分尊重并鼓励公众参与下，进行的一种解决大都市宏观和微观区域问题的政治过程。^[28]笔者认为，这一概念过多地对治理进行阐释，而没有突出大都市区这一特殊的地域形式的特征，需要进一步完善。