正在兴起的大都市区治理模式

6．2．4　大都市区规划：正在兴起的大都市区治理模式

在西方国家，大都市区规划是很常见的大都市区治理手段。^[39]在中国，虽然中国区域规划由来已久，但所谓的区域规划在很多情况下混同于针对单一行政区的地方规划。^[40]

我国刚进入城市化加速期，大城市作为国家经济社会发展的主体作用正在凸显，但大城市发展的矛盾也与日俱增。从经济全球化角度来看，加快我国大城市进入世界城市体系是利用城市发展的重大战略。在这样的背景下，以大城市为核心，以促进大城市作用发挥和健康成长的大城市地区区域规划，作为一种重要的区域规划类型将愈显重要而得到广泛的开展。因此加快、加强大城市地区规划应当成为我国区域规划的重点。可喜的是，最近几年，专门针对大都市区的都市圈、城市群规划日益增多。崔功豪教授认为，新中国成立以来，有过三次重要的区域规划工作：^[41]一是20世纪50年代末期，按前苏联模式，以资源开发和工业区域规划为主的规划，在部分城市和省区开展；二是20世纪60年代大规模的全国性各行政系统的农业区划；三是20世纪80年代上半期开始的、学习西方20世纪50—60年代的模式，从全国到各省市（个别到县）的国土规划。

笔者认为，当前中国正在经历第四次区域规划工作的重要时期，那就是进入21世纪以来，特别是国家的“十一五”规划颁布之后，以协调大都市区发展为重点、突出功能区划的都市圈和城市群规划。近年来，一股以城市群、城市带形式带动区域经济发展的热潮席卷中国大江南北，几乎所有省（区、市）在各自的“十一五”规划中都提出了各自的城市群（带）发展战略（见表6．4）。

表6．4　部分省份“十一五”规划纲要中的城市群（圈）战略概述

续表6．4

资料来源：根据相关省份“十一五”规划纲要整理而成。

在此基础上，从中央到地方，相关部门正在组织各方面力量，开展相应的城市群（带）规划的编制工作。这些城市群规划的规划面积动辄上万乃至几万平方公里，规划的内容涵盖空间发展布局、城市功能定位、产业布局、重大交通基础设施建设等。以中原城市群为例，从2005年开始，河南有关部门就着手组织编制《中原城市群总体发展规划纲要》，并于2006年6月正式公布实施。规划将中原城市群区域开发空间模式分为3大圈层（见图6．11），即以郑州为中心的都市圈（开封作为郑州都市圈的一个重要功能区）、紧密联系圈（其他7个节点城市）和辐射圈（接受城市群辐射带动作用的周边城市）。规划还根据各市现有基础、发展态势以及在中原城市群发展中承担的主要任务，提出了中原城市群九市的功能定位（见图6．12）。

图6．11　中原城市群圈层结构图

资料来源：中原城市群总体发展规划

图6．12　中原城市群九城市功能定位图

资料来源：中原城市群总体发展规划

由于区域规划内容很广，涉及城镇体系、土地资源以及国家政策等诸多方面，在中国当前的行政管理体制下，区域规划的编制和管理权限实际上被建设部、国土资源部及国家发展和改革委员会等不同的部委分割（如表6．5所示），^[42]并且这些部委对区域规划权限的争夺还在继续。在国家“十一五”规划中明确提出加强区域规划编制工作的背景下，对区域规划编制权限的争夺更加激化。以上这种部门间相互争夺区域规划空间的现象，尽管名目不一，各有侧重，但其内容多大同小异，导致大量工作重复，资源浪费，互不协调，严重影响规划的科学性、实用性和权威性。

表6．5　当前不同部委对区域规划编制权限的分割与争夺

资料来源：胡序威．中国区域规划的演变与展望．地理学报，2006（6）：585—592

值得注意的是，国内对规划特别是对大都市区规划的理解存在泛化的倾向，也就是任意扩大大都市区规划的外延：一方面，是将大都市区的外延任意扩大，认为包括城市群、大都市带甚至城市连绵区等都需要制定相应的规划；另一方面，是将规划的外延任意扩大，并且将其与发展战略等相关词汇混淆。空间规划要有明确的地域，并且对所规划地域空间进行详尽的功能分区，并且最终落实到具有法定效力的法定图则之上。而城市群、大都市带、城市连绵区等都属于空间范围模糊、无法客观界定的虚体地域，如果承认这一点，那么这些城市的空间组织形式自然也就失去编制规划的地理基础。此外，从空间层面来看，发展战略是对所研究客体总体空间格局的谋划，规划则主要是对人口、资源、生态环境和经济活动等进行空间布局安排，是发展战略的支撑。空间意义上的发展战略与规划的一个重要区别在于二者的权威性。空间发展战略是一种指导性安排，不具有强制性；而空间规划要落实到具体的空间布局上，从而具有一定的强制权威。基于这一认识，笔者认为，在表6．4列出的不少国内已经开展的空间规划并不是真正意义上的大都市区规划。这种将大都市区规划泛化的倾向不管是在认识上还是操作上都会给大都市区规划的编制和实施带来负面影响，使得出台的众多所谓的大都市区规划流于形式，难以在实践中得以贯彻执行。

如今，不管是在学界还是政界，编制所谓的“都市圈规划”似乎已经成为一种时尚，各式各样的“都市圈”、“城市群”规划层出不穷。在这样的背景下，都市圈“圈叠圈”、“圈内圈”的现象也就不足为奇了。^[43]例如，根据江苏省城镇体系规划及南京都市圈规划，马鞍山、芜湖、滁州、巢湖4城市最近被明确纳入南京都市圈的空间范围之内（见图6．13）。但是，安徽省并不甘于将以上的城市作为腹地纳入南京都市圈，被动接受其辐射和影响。于是，安徽省提出建设皖江城市群，规划范围是马鞍山、芜湖、铜陵、池州、安庆、巢湖、宣城、滁州8市及所辖29县（市）（见图6．14）。这样一来，马鞍山、芜湖、巢湖、滁州等城市也就身处两个所谓的“都市圈（城市群）”之中。更令人啼笑皆非的是，在安徽省力推的另一个城市群——“江淮城市群”中，马鞍山、巢湖和滁州这三个城市也赫然在列（见图6．15）。如此一来，马鞍山、巢湖和滁州这三个并不发达的城市竟然跻身三个“都市圈（城市群）”之中。由于名目繁多的所谓的都市圈、城市群规划遍地开花，这些规划的科学性和可行性究竟有多大，似乎已经变得不重要了。再加上这些所谓的都市圈、城市群规划并不具有法定效力，因此这些规划能在多大程度上得以贯彻执行就很值得怀疑了。

图6．13　南京都市圈规划图

资料来源：南京市规划局

图6．14　皖江城市群“一轴双核三带”产业空间布局图

资料来源：安徽省沿江城市群“十一五”规划

图6．15　江淮城市群

资料来源：关于构建江淮城市群并作为重点开发区列入国家主体功能区规划的建议

由于中国地方利益根深蒂固，在缺少行政体制等相应配套改革的情况下，以协调大都市区内各地方政府利益为目标的大都市区（圈）规划，在编制的过程中就充满了各方力量的明争暗斗，这样编制出来的规划不仅在效力上大打折扣，而且在实践中也很难得以贯彻执行，其中，《苏锡常都市圈规划》（见图6．16）就是一个典型案例。

图6．16　苏锡常都市圈规划城镇空间组织图

资料来源：无锡市规划局

2002年5月，江苏省人民政府批准了由江苏省建设厅、省城市规划设计研究院主编的《苏锡常都市圈规划》。作为国内第一部经政府批准实施的都市圈空间规划，《苏锡常都市圈规划》在协调和解决苏锡常都市圈空间发展面临的主要问题，引导和促进都市圈协调发展方面被寄予了厚望。《苏锡常都市圈规划》出台之后，苏州、无锡、常州等相关城市在各自城市总体规划中也增加了与之相协调的内容（见图6．17）。然而，在实践中该规划并没有很好地发挥预期的作用。有学者通过走访规划编制和实施的相关单位，追踪规划制定后几年来的实施情况，对规划中涉及内容的实施状况进行了分类评估，这些规划项目主要涉及产业规划、空间规划、环境保护、风景旅游资源整合和基础设施五类（表6．6）。从表中可见，项目实施并不理想，特别是产业规划、空间规划、环境保护规划、风景旅游资源规划，由于规划只是在宏观层面上提出了对策和建议，地方政府很难操作，因而使规划流于形式。^[44]

图6．17　2001—2020年无锡市城市总体规划之苏锡常都市圈协调规划图

资料来源：无锡市规划局

表6．6　《苏锡常都市圈规划》实施情况评估

续表6．6

资料来源：罗小龙，沈建法．“都市圈”还是都“圈”市——透过效果不理想的苏锡常都市圈规划解读“圈都市”现象．城市规划，2005（1）：30—35