对“公共选择”学派有关大都市区治理观点的评价

3．3．3　对“公共选择”学派有关大都市区治理观点的评价

“公共选择”学派对于更好地理解大都市区治理问题提供了一个新的视角和思路：

第一，使人们从先前过于关注正式的结构转移到关注个人的需要和偏好。“公共选择”理论兼顾公共与私人利益，考虑正式与非正式的制度安排，强调个体的需要和选择，通过社区利益的民主管理来保护个人的自由，这与带有一定排他性特征的大都市政府相比具有一定的积极意义。此外公共选择理论对过去学术界流行的“大政府观念”造成了巨大的冲击，使不少学者认识到，试图通过合并、兼并等大都市区范围内政府结构的重组的方式，一劳永逸地解决大都市区发展过程中存在的社会经济问题是不切实际的。

第二，“公共选择”学派彻底否定了通过合并方式建立起来的大都市政府模式，取而代之的是承担某项或若干职能的专区。在美国，已经很少有研究城市问题的学者支持通过兼并的方式建立大都市政府的观点，甚至过去极力倡导大规模政府合并的经济发展委员会（CED）也转而支持建立一个联邦制的大都市政府结构，认为要同时获得集中化和分散化的优点，一些职能应该转移到大都市区层面的政府，而其他的则应继续由地方政府负责，不过大部分的工作还需要两个层面的政府公共承担。^[43]在20世纪50年代坚决支持建立大都市政府的著名学者维克多·琼斯，也公开否定了大都市政府合并的观点，转而主张建立多中心的大都市政府结构。^[44]

第三，公共选择理论揭示了大都市政府多中心特征所带来的积极因素和结果，从而深化了对大都市区治理问题的研究。“公共选择”学派认为，由常规性与有限职能等不同类型政府组成的分权化的政府结构，为市民独特的公共和私人需求提供了更大的选择自由，并且限制了以无效率、无效益和缺乏责任心为特征的政府提供公共服务方面的垄断行为。

第四，该学派揭示了不同规模的政府单位在提供不同公共服务上具有不同的效率，从而多中心的政府结构可以有针对性地提供不同的服务。显然，一个单一、统一的政府并不能保证提供的所有公共服务都是最有效率的，例如供水、污水处理、大众交通等资本密集型的公共服务设施必须在一个区域范围统一提供才能实现规模经济，而包括公共教育以及文化娱乐等公共服务以地方乃至社区为单位提供会更加有效率。

第五，“公共选择”学派将政府的公共服务生产职能从公共服务供给职能中分离出来，有助于深化我们对地方政府职能的认识。将生产职能从供给职能中分离出来，并且通过口头协议、政府间契约等方式，通过区域议会、专区以及政府当局机构实现生产职能的转移，并且发挥私人机构的作用，从而提升了大都市政府在公共服务供给方面的应变能力。

第六，“公共选择”学派认为大都市政府改革的当务之急并不是建立一个区域性的政府，而是建立邻里政府制度，并且在美国学术界引发了一场社区权力或称邻里政府运动。该运动认为建立邻里政府，特别是在大都市区弱势群体中建立邻里政府，有助于表达市民各自的政策主张，增加在决策过程中的影响力，从而提高公共政策和服务的效率和平等性。

不过也有不少学者对公共选择理论提出了批评。

首先，公共选择理论学派过于强调市民在一般政治行为方面追求公共和私人物品最大化和选择居住地的行为主要受个人理性和自利思想左右，但在现实生活中人们通常并不是理性的追求效用最大化的经济人，而且对利益的界定也很困难。此外，也不能否定理性和自利之外的其他更感性和世俗因素在市民作出政治、政策和居住地选择时扮演更为重要的作用。

其次，有学者批评公共选择理论并没有明确建立一套市民得以向选举产生的官员表达公共政策偏好的机制。市民的利益和政策偏好各异，但是选举的机制并不能保证满足这些需求。

第三，“用脚投票”在现实生活中通常是成本很高并且不现实的。市民在选择居住地时或多或少要受到一些限制，例如经济状况、就业地点等。在蒂伯特模型中，为了使其模型有效，他进行了一些简化的假设，如迁移不需要成本，而为了处理市民在选择居住地主要考虑的是工作地而不是地方政府服务的模式这一问题，他假定所有的市民都是不用工作，而是靠吃利息生活。^[45]

第四，有学者批评公共选择理论没有解决大都市区政治资源再分配的需要问题，也就是凭什么大都市区富裕阶层需要出资帮助政府为居住在欠发达地区的居民提供服务。公共选择理论的缺陷并不是因为没有考虑政治资源再分配问题，而是在于认为这一要求可以通过州和联邦政府之间的政府间转移支付来完全满足。但是考虑到联邦政府在城市地区收入的下降趋势以及在州法律体系中郊区政治霸权的持续增长的现实，我们很难想象这些层次的政府将会满足这一再分配的需要。

第五，虽然“公共选择”学派强调评估公共服务效益和效率，但是在已有的公共选择理论文献中还缺乏这一方面的足够证据。之所以如此，部分原因是难以衡量服务的表现，关于地方支出和税收对经济增长影响的证据是零碎而矛盾的。

第六，从地域和功能主义的角度来看，公共选择理论显得过于狭隘了。为了维护多中心型大都市区的观点，它一再强调地方政府在最大化个人需要和偏好方面的作用，而不重视以区域为基础的解决这些政策问题的替代方式。由于政治中心依赖于地方政府，而不是区域层面的政府，这就导致了狭隘的政治领导权。而且，从功能主义的观点来看，公共选择理论更容易受到攻击。它倾向于以离散或单一的方式来提供服务，每一种服务由一个公共或私人机构提供，而不是由地方政府集体或打包提供服务。“公共选择”学派可能夸大了地方政府官僚主义者的能力，要求他们扮演服务协调者的角色，并且由他们内在的专业知识指导，从而从公私市场中获益，并且向市民提供大范围的一致和适宜的服务。

此外，虽然“公共选择”学派也赞成市民应该合作并更多参与服务生产过程，但是这一参与在一定程度上所起的作用正好相反，造成大都市区更大程度的服务不平等。原因很简单，普遍性的研究已经证明强势市民比弱势市民更倾向于进行合作。

最后一个也是更为严厉的批评在于它所主张的多中心的大都市区，包括大量的地方政府，地方政府在生产和提供职能上的区别以及对增长的机制的推动作用，如政府间契约和专区以及利用私人机构来提供服务等，地方政府对这些服务的安排令人迷惑，普通选民难以理解。这样的情况破坏了市民和地方民主的责任。

尽管存在以上的批评观点，“公共选择”学派通过关注大都市区治理问题，纠正了传统思想对政府和大都市区政治理解偏差，丰富了公私关系研究的内容，而不仅仅局限在正式的政府结构。比结构更为重要的是，大都市区治理的质量和适用性以及这种治理的包容性决定了大都市区的将来。