未来中国大都市区治理改革建议

6．3．2　未来中国大都市区治理改革建议

纵观西方大都市区治理的实践，我们不难得出结论，世界上并不存在“放之四海而皆准”的大都市区治理模式，况且在中国这一幅员如此广阔、区域差异如此巨大的国家，大都市区治理的模式更不应该是一刀切，而是根据特定大都市区的情况，综合运用大都市政府、市场化竞争和地方合作等治理模式，因地制宜全方位地推进中国大都市区治理改革进程。基于本文理论和实践研究，并且综合已有的研究成果，笔者对中国的大都市区治理改革提出如下建议。

1）大都市政府模式的改革建议

第一，增设直辖市。从我国的行政体制来看，直辖市实际上就是传统区域主义所设想的大都市政府。虽然大都市政府模式由于其集权化的治理结构遭到不少诟病。但是在中国当前地方利益根深蒂固的情况下，建立具有权威的直辖市，通过行政手段协调大都市区内日益分化的地方利益，有助于对大都市区进行有效的治理。从我国大都市区发展趋势来看，目前我国直辖市的数量偏少，而且区域分布不平衡。未来可以考虑在经济发展水平较高、中心与外围经济社会联系较为密切的华南的广州或深圳、东北的大连或沈阳、中部地区的武汉、西部地区的西安等城市增设直辖市。

第二，改革“市管县”体制。中国现行的省、地、市之间多重管理的体制，特别是“市管县”体制，既增加了政府的行政层级，又造成了不同层级政府职能上的混乱，需要进行合理改革。一方面，在科学界定大都市区范围的基础上，在大都市区内实行真正意义上的“市管县”体制，对划入大都市区的县（市）由中心城市统一实施包括人事、财政、土地在内的全面管理，中心城市对省负责；另一方面，大都市区之外的县（市）由省直接管理或者设立专门的区域性的协调管理机构，减少“市管县”这一层次。

第三，尝试建立双层制的大都市区治理结构。联合的双层制政府体制并不是严格的区域、城镇政府等级隶属制，在两个层次之间有明晰的分权，其核心是政府职能，特别是提供公共产品和服务的职能在不同层次政府之间的分配。公共交通、污水处理、垃圾处理等具有显著规模经济和外部性的公共产品和服务的供给职能由大都市区层面的政府承担，而图书馆、环境卫生、垃圾收集等规模经济不明显或需求多样性显著的公共产品和服务的供给职能则由地方政府承担。中国可以在发育相对较为完善的长江三角洲、珠江三角洲等的大都市区尝试建立双层制的大都市区治理结构。

第四，完善中央对重要大都市区发展的统筹指导。在推进大都市区治理改革过程中，在涉及对整个国民经济和社会发展具有重大影响的若干重要大都市区合作问题上，不仅需要大都市区内部各地方政府之间的合作，而且也需要中央政府的外部协调，通过建立完善的中央—地方合作的大都市区协调组织和机制，有效发挥中央政府强有力的协调能力，降低大都市区建设和发展的制度成本，推进大都市区内的有效合作与合理发展，尤其是在推进城市区域重大基础设施、环境污染治理及推进城市区域可持续发展方面，更要发挥中央政府对大都市区的引导作用。在20世纪90年代初，由原国家计委和世界银行组织四省一部对长江三角洲的综合运输体系进行规划研究，其成果对长江三角洲地区“八五”、“九五”交通基础设施的建设和发展，曾发挥了极其重要的指导作用。当前，在国家的“十一五”规划中，明确提出“要把城市群作为城镇化的主体形态”，并且率先启动长三角和京津冀地区的规划试点，这也说明了中央政府对大都市区发展和管理问题的重视。未来在我国的大都市区发展过程中，仍然需要中央政府统筹指导，这样才能保障大都市区的协调发展。

第五，慎重采用行政区划调整。在现行的体制背景下，虽然，行政区划的调整不失为一种行之有效的治理措施。但是，行政区划带有十分明显的集权和科层体制的痕迹，加上政府职能转换还不到位，行政区划界限对区域经济的刚性约束在短期内难以彻底消除，因此大都市区的行政区划不宜做频繁的变动。

2）地方合作模式的改革建议

第一，健全跨地方合作机制。在缺少权威的大都市政府的情况下，跨地方合作将是协调大都市区内地方矛盾冲突的重要方式。目前，我国已经存在的城市联盟是进行跨地方合作的有益尝试，未来发展的空间很大。但是，就目前的发展情况而言，城市联盟机制还很不健全，组织机构不完善，特别是对成员政府缺乏必要的约束力。未来城市联盟还需要借鉴美国的政府联席会等区域性组织的成功经验，逐步向制度化的成熟区域合作组织方向发展。

第二，完善大都市区规划。从西方国家的实践以及中国具体的国情来看，大都市区规划应该成为中国大都市区治理的重要手段。未来中国大都市区规划应强调以人为本，促进全面、协调、可持续发展；在规划体系上，应突破行政区概念，把编制和实施区域规划放在突出重要的位置；应着眼于打破地区分割，发挥各自优势，与周边地区一起统筹重大布局和生态环境建设，提高区域的整体竞争力；应强化大都市区规划的法定权威，赋予大都市区规划与城市规划同等乃至更高的法定效力。

第三，大力发展松散型大都市区协作组织。大都市区本身具有不同的规模和层次，有些跨越几个省区，有些则在省内跨几个市，不同的城市区域在其不同的发展阶段也面临着不同的问题，它本身要求大都市区协作组织的建设也应当是多元化的。松散型大都市区协作组织主要是通过大都市区内不同城市之间建立一个松散的、非政府组织形式的协作组织，为大都市区的协调发展及经济一体化开展宣传和提供信息交流场所。作为一种非正式的制度，它为正式制度变迁做了大量的准备工作，为更高层次的城市区域组织的建立创造了条件。同时，松散型大都市区协作组织是地方政府自愿组建的组织，组织建设及运作方便，是一种制度变迁成本较低、易于操作的大都市区治理组织形式。此外，松散型大都市区协作组织一般具有非官僚化色彩，相对于正式组织机构而言，更具开放性和广泛性，可以为社会组织和市民提供更好地参与大都市区发展与治理的途径。因此松散型大都市区协作组织仍是我国未来城市区域组织协调发展的重要途径，是我国大都市区协作组织中必不可缺的重要组成部分。

3）市场化竞争模式的改革建议

第一，建立跨辖区的单一职能政府机构。在美国等西方国家，专区（Special District）是一种常见而行之有效的大都市区治理形式。在中国，与专区相类似的跨辖区单一职能政府机构并不常见，只是在某些地区进行过类似的改革尝试，例如，厦门港口管理局也兼管漳州辖区内的部分港口和航道。以单一职能的专区形式解决大都市区范围内存在的特定突出问题，如环境污染、交通运输等，既能发挥规模经济效用，又不至于增加大都市区政府层级，也很值得中国借鉴和尝试。

第二，继续推进市政公共设施和服务的市场化改革。“公共选择”学派区分公共产品与服务的供给和生产职能的观点对于推进大都市区公共产品与服务的市场化改革具有深刻的启发意义。^[55]当前，中国市政公用设施和服务以国有企业和事业单位提供为主。这种以政企不分、政事不分垄断经营为主的市政服务，其特征是政府是市政服务的唯一提供者和生产者，集决策、管理、监督、生产、服务于一身，市政服务提供量的多少是根据计划而不是根据市场需求来决定的，政府承担了市政服务的所有责任和风险，消费者对所提供的市政服务没有选择权，服务的优劣无法从市场渠道得到判断，服务或产品价格主要由计划确定。而市政服务的市场化供给以打破垄断、开放市场为前提，将政府与生产者角色分离，政府管制与市场竞争有机结合，以合同约束取代行政管理，通过投资和生产主体多元化，分散投资的风险、责任、回报，从而提高市政服务供给的效率。近几年，我国开始了市政公用设施服务市场化改革的探索，取得了不少实践经验和一定的效果，但距离改革的目标还有较大差距。今后，我们要继续推进市政服务的市场化改革，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构；允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营；采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营；通过招标发包方式选择市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施日常养护作业单位或承包单位。

除了改进现有的这些治理方式之外，未来中国的大都市区治理更需要引入诸如精明增长、税基分享等新的治理形式。例如，借鉴美国等国家的城市精明增长的经验，对于改变中国传统的城市发展模式，丰富我国城市治理的思路，拓宽政策选择的范围，合理选择实施工具以及完善制度保障等方面有着十分重要的现实意义。^[56]首先，在政策层面上，加强各级政府对于城市成长管理的导向作用，建立健全相关职能机构，为地方政府、开发商和市民收集和发布信息、提供政策和技术支持；其次，在技术层面上，精明增长重视定量评估，可以增加成长管理实践的科学性，并且通过借鉴设置成长边界、交通导向性开发、多样性的邻里社区和对绿地、环境敏感区保护等手段，可以在中国创建紧凑节约的城市发展模式；最后，在制度层面上，有利于推进城市成长管理的立法工作，加强规划制定的法律清晰性与完备性，在借鉴美国区划的优点基础上完善我国现有城市规划体系，并且建立合理的相关政府管理和区域合作机制。此外，税基分享作为促进大都市区内各地区合作的一种有效措施，也很值得在中国广泛推广和应用。

总而言之，在探索中国大都市区治理改革问题时，要切实分析各个大都市区的具体情况，在尊重现状的基础上因地制宜、循序渐进地开展改革步伐。具体就中国未来的大都市区治理改革而言，改革的道路与方案要体现一定的差异性，根据各个大都市区的具体情况和面临的主要任务，建立各具特色的治理模式。例如就东西两大区域比较而言，西部的大都市区可能比东部沿海地区更适合采取一种自上而下的统一的大都市区治理模式，而东部的大都市区则可能需要采取其他形式的治理模式，如地方政府联盟、单一职能大都市区政府机构、大都市区规划等分权化的大都市区治理模式。