“公共选择”学派的理论演进

3．3．1　“公共选择”学派的理论演进

“公共选择”学派是当代西方经济学的一个重要理论分支，主张运用经济分析方法来研究政治问题。“公共选择”学派的理论来源很广，可以追溯到亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）、詹姆斯·马蒂森（James Madison）和阿列克斯·德·托克维尔（Alexis de Tocqueville）的国家和民主学说。该学派的开创者一般被认为是乔治·梅森大学的詹姆斯·布坎南（James Buchanan Jr．），重要的代表人物包括戈登·塔洛克（Gordon Tullock）、罗纳德·科斯（Ronald H．Course）、威廉·尼坎南（William Niskanen）等。而在大都市区和地方政府研究方面，著名的学者包括查尔斯·蒂伯特（Charles M．Tiebout）、奥斯特罗姆夫妇（Vincent Ostroma and Elinor Ostrom）、罗伯特·沃伦（Robert Warren）和罗伯特·比什（Robert Bish）等。

蒂伯特认为，相对于联邦支出而言，地方公共支出的模式更好地反映了居民的公共政策偏好。这是因为地方政治领导权是以自我利益为基础，需要维持适宜或最大限度的优势以及共同体的规模，进而保证“每一个地方都有一个反映了居民愿望的收入和支出模式”。虽然蒂伯特从未专门概括这一思想，但是他的观点还是很快被学者们归纳为市民消费者选择居住地时“用脚投票（Voting with Feet）”。这种观点引起了学术界的极大兴趣，被称为蒂伯特模式。据统计，仅求证或扩展蒂伯特假说的论文就有上百篇。^[29]然而，需要注意的是，蒂伯特认为他的模型只是一个纯粹的理论，并承认“作为消费者的投票人如果没有完全的知识和明确的偏好，那么也不会有完全的流动”。^[30]

蒂伯特的理论明确为大都市政府结构的多中心特征辩护，这对主张地方政府合并的传统区域主义来说无疑是一个沉重的打击。不过蒂伯特同时强调，由于社区存在积极或消极的经济影响，因此也必须进行有限的政治融合。“外部经济和非经济是很重要的，因此需要进行一定形式的融合”。^[31]他举例说并不是所有的司法都要分解到地方政府层次，例如郡治安官、州警务和FBI等职能必须统一行使。

1961年，奥斯特罗姆、蒂伯特和沃伦在《大都市区的政府组织：理论质疑》一文中，对建立大都市政府的主张进行了直接的质疑和抨击。^[32]在文中，他们明确支持大都市区内政府的多中心特征，认为政府间的相互作用还远没到通常描绘的紊乱的程度。相反，在一定意义上，它们构成了一个系统：由于竞争关系的存在，地方政府必须彼此考虑，达成各种协议性和协作性的承诺，或者是尝试建立解决这些冲突的集中机制，大都市区内的各种政治势力能够以集中的方式运作，使得相互作用的行为变得协调和可预期。他们认为政府的职责是为公民提供公共物品和服务，维护社区的良好运转。他们强调，应该将物品和服务的生产和供给区分开来。地方政府并不需要直接生产特殊的服务，而是通过与另一个政府或私人机构签订协议来为市民提供服务。此外，一个政府单位合适的地理范围应该由控制、效率、政治代表和地方自治等标准来决定。综合考虑这些因素，由于提供的公共服务不同，因此政府组织的规模也应该有所区别。进而他们得出结论：在处理大都市区问题时，并不缺少一个“大都市区的框架”，相反，大多数的大都市区拥有丰富和复杂的“框架”来协商、判别和决定影响分散公共利益的问题。

奥斯特罗姆、蒂伯特和沃伦的贡献是对大都市区改革学派提出了诸多质疑，也直接开创了透过公共选择的视角研究大都市区治理问题的先河。

1964年，赫茨（Werner Z．Hirsch）发表了一篇题为《地方对地区范围城市政府服务》的文章，进一步支持了奥斯特罗姆、蒂伯特和沃伦等人的观点。^[33]他认为不同种类的服务所要求的适宜的政府组织地理范围不同，在决定政府服务职责的时候，应该考虑经济（规模经济）、政治（人民政府）、行政（足以解决利益冲突的多职能权限）等相关因素。他认为特定的规划在更大范围内开展更加有效，而一些情况可能正好相反。考虑到政治的因素，民众越接近政府，渎职发生的可能性就越小。它可以推动新的途径，改善管理，提高效率和服务水平。确保变化以演化而不是革命的方式发生。从而他得出结论：有效的市民消费对政府的反馈在同样支出水平下可以比不存在这种反馈的情况下产生更好的服务。

虽然赫茨承认使用多重职能权限一定程度上与规模经济和政治接近相冲突，但是他建议成立这些主体，以提供一些种类的服务。除了经济、政治和行政因素外，赫茨认为与空间收益（成本）外溢和收入再分配有关的福利因素在分配服务职责的时候应该被考虑在内。考虑到前者，赫茨认为“政府服务的空间成本和收益外溢方面存在区别。如果来自某个城市政府政权提供服务的成本或收益的任意部分最终被另一个城市的居民认识到，那么可以称之为空间成本或收益外溢”。他认为“流动可以是双向的——流入或流出政权。前者是吸收的过程，后者是释放的过程，如果吸收和释放同时繁盛，并且彼此之间不能补偿，那么就会导致福利不平等和资源不合理分配”。对此，他的建议是：“我们的战略……将是界定那些主要的收益溢出是可以预期的服务，同时界定它们的地理范围，并且制定相应的财政安排以满足平等和效率目标。”应用以上的经济、政治、行政和福利标准，赫茨认为地方政府可以最好地提供以下服务：教育、图书馆、公共住房、公共福利、消防和警务、垃圾收集、公园和娱乐、城市更新和街道维护。相反，他认为以下服务由地区范围的政府单位提供将会更合适：空气污染控制、污水处理、交通运输、能源、公共健康、供水、规划和医院服务。他进一步强调，虽然出于收入在分配方面的考虑，要求教育、福利、公共住房和公共健康服务应该由地方政府提供，但是显然这些服务在联邦政府提供并且州政府更少参与时将会更为经济。

总之，赫茨为奥斯特罗姆、蒂伯特和沃伦提供了进一步的支持，认为由社区服务供给应该委托给各种政府，这些政府在地理范围和组织规模上存在区别。他的贡献进一步埋葬了传统区域主义认为应该由单一大都市政府单独提供公共服务的观点。

1973年，罗伯特·比什和文森特·奥斯特罗姆出版了《理解城市政府：大都市区改革再思考》一书，对“公共选择”学派的观点进行了更为简洁和全面的概括。^[34]他们认为个人主要受到理性和自我利益的激励，但具有不同的偏好形式。个人寻求的一些物品和服务最好通过私人市场安排提供，而其他的必须由公共机构提供。个人支付私人物品成本的意愿取决于偏好。相反，在公共部门，个人对公共物品的偏好通过投票、游说和其他的机制表现出来，更小的单位比更大的政治单位更能准确满足市民的需要，这样在政治单位中需要承担更少而不是更多的公共职能。不过他们承认，市民不能准确地向每一个单一提供公共服务的小单位表达偏好，因此可能的情况是几个单位的组合来共同提供多种服务。

考虑到政府的供给方面，比什和奥斯特罗姆认为政府是自然垄断的，没有进行有效运作、创新、降低成本，或满足消费者需求方面的激励。因此，他们认为公共垄断的副作用可以通过地方政府之间的竞争机制最大限度降低。“如果充足的破碎的权威和重叠的政权存在，那么有效的竞争将会被鼓励以激励在大都市区内更多的责任和效率”。竞争可能通过竞选和市民的“用脚投票”来激励，也就是说，移向对他们最有吸引力的服务和税收设置的辖区。服务竞争可以通过利用私人和公共生产商或卖主得到进一步增强。不同的公共物品和服务通过不同组织安排提供将会更有效率。需要消费大量实物设施的服务由大组织提供更有效率。这类服务的经济性经常通过服务大量人口和大面积地区来实现。其他的服务，如教育和警务，最好以人对人的方式提供。这些服务很难管理，并对个人的偏好和所处的条件高度敏感。比什和奥斯特罗姆认为，多重的政府体系、重叠的辖区，可以利用不同公共服务的不同的规模经济。由多重辖区构成的公共经济会比单一地区层次垄断组织构成的公共经济更有效率和责任心。

随着《理解城市政府：大都市区改革再思考》一书的出版，“公共选择”学派的思想得到广泛发展和接受，并且成为大都市区改革学派的巨大竞争者。在那时，“公共选择”学派的学者成功地针对大都市区改革学派的主张提出相应的替代见解。这也使当时城市事务领域的学者几乎全盘否定了地方政府合并成一个大都市区范围结构的主张。该书出版之后，学者们进一步丰富和发展了“公共选择”学说。

1977年，奥斯特罗姆夫妇提出了服务联合生产的概念，认为联合生产可以通过多中心的大都市区，也就是存在大量地方政府和市民参与的舞台，更好地实现。他们将公共服务联合生产定义为市民消费者协助提供公共服务的生产。因此，公共生产涉及常规的生产行为（公共或私人）和消费者的生产。奥斯特罗姆夫妇认为联合生产的一个好处是它有助于修改专业性的服务决定，这样会使提供的服务更适合市民的需要，同时提高服务的层次。他们解释道：“专业人士自以为了解什么对人们有利，而不是给人们提供表达自己偏好的机会，我们并不奇怪，发现公共服务越专业化，这些服务的质量问题就越为严重。”他们认为：“由经过大量培训的专业人员控制的大量公共服务支出是造成服务困局的重要原因。正如专业标准定义的，更好的服务也就更少满足市民的需要。有效的公共服务供给系统将依赖于刺激市民作为必要的联合生产者来提供服务。”^[35]根据奥斯特罗姆夫妇的观点，大都市政府的一个主要被诟病之处是它的公共服务垄断供给者角色。虽然这些服务以专业价值为主导，但是广大民众被剥夺了替代服务供给的选择，阻碍了他们参与服务的生产过程。相反，多中心的大都市区的公共服务由不同的公共服务企业提供，市民可以参与到多种多样的公共服务供给之中，实现在公共服务生产过程中的参与作用。

维塔克（Gordon P．Whitaker）进一步阐述了奥斯特罗姆夫妇的联合生产定义，并列举了三个联合生产的例子：（1）市民要求政府提供帮助；（2）市民给政府提供帮助；（3）市民和政府代表通过一个互动调整过程谈判并达成对公共政策决议的协议。第一种情况的案例如市民要求增加他们邻里的警察的巡逻频率；第二种情况的案例如市民告知消防部门他们的邻里存在消防隐患；第三种情况的案例如市民和政府官员在经过协商之后达成对地方分区变化的协议。他认为容易受联合生产影响的服务包括：（1）公共保险和安全；（2）初等、中等和高等教育；（3）消防；（4）娱乐；（5）固体废物的收集和处理。他认为服务的联合生产特别适用于涉及为市民服务行为的目标的情况。^[36]

为了解决专业价值问题，公共选择倡导者们提供了许多联合生产的好处。根据佩西（Stephen L．Percy）的观点，这些好处包括：（1）更高的服务层次；（2）更低的服务成本；（3）服务组织更大的满足市民偏好和需要的责任心；（4）提高市民对服务生产技术和约束的认识；（5）提高市民在其他地方政府领域的参与性。^[37]

在20世纪80年代，“公共选择”学派的学者们进一步充实了“公共选择”理论，特别是在国家和地方的法律和政治关系方面。其中最有代表性的文献是罗纳德·J．奥克森和罗格·B．帕克斯的《地方政府结构：一个不同于大都市区治理的观点》一文。在文中，奥克森和帕克斯认为，虽然州提供了建立地方政府的法律框架和政治过程，但是州并没有创建这些实体。“地方市民通过制度选择过程创建和维持（通常所说的治理）地方政府，他们在其中所起的作用远远超过选举产生的地方官员。”^[38]他们认为在地方政府结构中存在两个制度选择层次：其一是授权层次（an Enabling Level），由州提供，规定一系列地方市民可以创建和修改地方政府的原则；其二是宪章层次（an Chartering Level），该层次决定了由市民根据授权原则建立起来的地方政府的独特特征。其中，授权规则有四类：（1）联盟原则，属于像市政当局合并的过程，以保证市民建立一个一般目的或单一目的的政府，授予特定的权力；（2）边界调整原则，以保证地方市民和官员改变现有单位的边界；（3）财政原则，决定地方单位提高税收的权限；（4）跨政权原则，以确保地方单位能够与其他政府和私人企业建立相互关系。属于地方制度选择宪章层次的联盟原则包括：（1）分类决策原则，允许建立不同类型和不同目的的政府单位，如市政当局、校区等；（2）制定决策原则，批准市民建立一个新的政府；（3）重新决策原则，修改联盟宪章，或允许分离。与这些联盟原则密切联系的是边界调整原则，尤其是边界延伸，以及政府间和政府与私人单位间采取联合行动的跨政权原则的许可设置。

根据奥克森和帕克斯的观点，大都市区治理的本质最好可以理解为：市民利用授权和联盟原则形成复杂的“地方公共经济”，由多样化的相互依赖的政府组成，负责提供地方公共物品和服务。简而言之，地方公共经济就是一系列的供给和生产单位的组合，这些单位通过各种组织间安排联系在一起，构成一个治理系统。因此，奥克森和帕克斯认为：“区域或地方政府并不依赖于具有供给和生产职能的单一区域政府的建立。”

在20世纪60年代，与“公共选择”学派理论一道对传统大都市区改革进行挑战的，还有社区权力或称邻里政府运动（Neighborhood Movement），其代表人物是米尔顿·科特勒（Milton Kotler）。科特勒等发现，城市居民与地方政府之间关系疏远是大都市区一个主要问题，建立大都市政府势必进一步恶化这种关系。有鉴于此，他不主张建立大都市政府，而是赞成强化服务提供体系和政策决定程序的分散化，用建立邻里政府的办法解决城市问题。这种强调小社区政府作为保证个人自由手段的邻里政治观点很容易与“公共选择”理论产生共鸣。^[39]

总而言之，在针对大都市区“碎化”问题上，“公共选择”学派的观点与传统区域主义建立大都市政府的观点形成鲜明对比，他们认为并不需要改变大都市政府的分散化现状，而是通过建立一套完善的多中心特征的自我统治和民主行政的机制，来对大都市区进行管理。在政治“碎化”问题上，他们通过引入公益物品的概念并区分不同服务的类型，从而得出了与传统区域主义截然不同的政治“碎化”与产出、效率、平等性等诸变量间的相互关系（如图3．6所示）。