大都市区治理的转型

5．2．3　“没有政府的治理”：大都市区治理的转型

进入20世纪90年代之后，经济全球化的盛行和后工业化经济的发展，推动了美国区域治理的第三波高潮，也就是新区域主义指导下的“没有政府的大都市区治理”。

这一波大都市区治理的高潮主要由新能力要素和新需求要素构成。其中，主要的新能力要素包括：（1）私人和非营利部门参与区域层次规划与管理的积极性显著提高；（2）在建立大都市共同体尝试中更为倾向于进行协商和合作的新的民选的领导权形式；（3）便捷化的决策程序得到更为普遍的使用，以帮助建立与区域事务有关的共同的远景、解决冲突和形成一致意见。主要的新需求要素包括：（1）经济发展，特别是在全球化竞争环境下的区域竞争力的培育；（2）与服务供给、基础设施建设以及当前最为紧迫的环境保护有关的分配方面的考虑；（3）再分配问题，特别是随着地方之间的财政不平衡日益扩大，这一问题就显得更为重要。这一时期的大都市治理的改革主要是在这些能力和需求力量的推动下进行的。在具体的治理方式上，这一时期并没有太多的创新，大多数的治理方式在前两波高潮中都已经存在。与前两者的区别主要在于具体的区域治理形式，也就是跨部门功能性的联合或联盟程度不断提高，由公私部门组成的利益共同体更加考虑区域的整体利益。也有学者将这一时期的区域治理比喻为“用牙齿制定的大都市区政策（Metropolitan Policy Making with Teeth）”，其典型案例包括明尼阿波利斯—圣保罗和波特兰。^[20]

这一时期治理方式的转型在很大程度上与生活方式有关，也就是富人相对集中的郊区和穷人相对集中的中心城市生活方式上的对立引发的治理的困难。近年来，在大都市区治理领域的一个重大变化是将特定形式政府职能转交给集权化大都市机构的呼声日益强烈。不过这种集权是有限的，并不是所有的地方政府职能都要转交。早在1971年，奥利佛·威廉姆斯已经提出了名为大都市政治的“生活方式模型”，该模型似乎更符合当前大都市治理的趋势。该模型认为只要不存在联邦政府的外部干预，那么“被看作是中立于控制社会准入的政策领域可以集权化；而被看作是控制社会准入的政策保留分权化”。^[21]这实际上就是系统维护职能和社会控制职能。社会准入的目标是郊区中上阶层的生活方式，特别是昂贵的郊区的校区和高级居住区的生活方式。因而控制这些生活方式准入的方法，在很大程度上变成一个郊区与保留地方控制之间猛烈斗争的问题。直接挑战这种排他性生活方式的公共政策包括出于种族平衡的考虑开通校车，中低收入的公共住房，分区，以及缩小大都市地区可能的财政不平衡等。但是，郊区官员不允许这些问题被集权化的大都市政府控制。与郊区的这种生活方式形成鲜明对比，不少多中心大都市区的问题，如排污、供水、保健设施和垃圾收集等，代表了威廉姆斯所说的政府系统维护职能。平等接近下水道并不威胁郊区任何人的生活方式，但是它是维护大多数人口的健康和安全所必需的。因为这些系统维护问题的严重性开始被认识，并且它们被认为不会对郊区生活方式构成威胁，市政当局的官员更不反对在足够实现规模经济的机构中进行集权和协调。即使在多伦多、迈阿密和双子城这样已经建立大都市组织的大都市区，新政府在解决自然开发方面问题比解决社会问题更为有效，而在社会问题方面，生活方式问题至关重要。

这种与生活方式有关的大都市区治理的转型，实际上就是双层制的大都市政府理论，也就是将大都市区内的事务分为两类，一类是与生活方式有关的事务，应由郊区地方政府自己保留，比如用校车接送学生就学、低收入和中下层居民的公共住宅、社区的分区规划以及财政平衡问题等；另一类是与生活方式无关的系统维持问题，如排水、供水、卫生设施、垃圾处理等，可以转交大都市政府管辖。从这一意义上说，新区域主义与传统区域主义的思想是相通的，彼此之间存在着千丝万缕的联系。