大都市区治理研究的意义

0．1　大都市区治理研究的意义

在新的时代背景下，中心城市的辐射范围不断扩大，城乡之间的联系日益紧密与多样化，城市地域范围日益扩大，城乡界限也日渐模糊。于是城市的广域空间组织——大都市区逐渐形成和发展，并且日益成为人类社会经济活动的主要载体。美国、德国等发达国家和地区对大都市区治理问题的研究由来已久，积累了较为丰富的实践经验和理论创新。反观中国，不管是在理论研究还是实践应用上，大都市区治理并没有得到应有的重视。对于处于即将进入城市化时代的中国而言，开展大都市区治理研究，具有重要的理论和现实意义。

首先，大都市区治理是经济全球化和区域一体化条件下提升国际竞争力的必然要求。

大都市区处于全球竞争网络的枢纽节点位置，被认为是参与全球竞争的基本组织体与空间单元。全球经济与社会的竞争，在相当程度上表现为这些大都市区之间的竞争。经济全球化和区域一体化所带来的不仅是经济关系与生产方式的转变，也对地方政府的角色和治理方式产生了重大的冲击。在全球化的形势下，所有在全球层面上碰到的问题都同时也会在区域层面出现。弗里德曼认为，全球化进程引起了国际、国家和城市―区域系统间相互权利关系的重组，并对社会经济生活的各个方面产生深远影响。^[1]在经济全球化和区域一体化的冲击下，城市特别是大都市在国际竞争中的作用更加突出。经济全球化源于贸易分工理论的深化，加之信息时代的来临、技术的创新，都促使国际联系更加紧密并进一步细化分工，所有这些都催生着国家、区域、城市间各种合作的深化。在全球化的网络中，各区域要相互建立直接的联系，共同探讨和协商各自不同的创新方案，这样才能应对全球化所带来的挑战。在全球化盛行的同时，也伴随着区域一体化的衍生，并且区域一体化就成为一种务实的选择和地方增强竞争力的必由手段。^[2]在全球化和区域一体化的共同作用下，城市日益成为世界经济的区域或全球节点，全球城市等级体系逐渐形成。而在国际国内竞争日益激烈的背景下，对于任何城市而言，试图孤立发展都将是前景渺茫的，只有通过区域整体优势的结合和协作型的竞争，才能赢得持续的竞争优势。当前，国家、城市的竞争力都越来越有赖于区域的竞争力，因此，如何协调区域发展，特别是协调区域中心城市与其他城市及其腹地的关系，成为促进区域竞争力提升的一种积极和重要的措施。

在全球化冲击下的大都市区治理模式发生了重大的变革，也就是“地域重构（Reterritorialisation）”。^[3]所谓地域重构是指诸如城市和州这样的领土组织形式的重构和缩放，而这也是当前全球化浪潮的内在要求。全球化具有辩证的相互作用，一方面是资本主义制度下时空压缩的地方化趋势发展（地域解构运动，the Movement of Deterritorialisation），另一方面是具有相对固定空间结构的持续形成和重构——例如城市空间聚集和州的领土基础组织结构（地域重构运动）。由于大都市区是世界经济和领土所属国（州）之间相互抗争的重要平台，因此通过对相对稳定的领土组织结构的持续建构、解构和再构，大都市区将成为承载提升国际竞争力的重要地域载体。

其次，信息化的加速进行，对人类社会的空间组织形态产生重大影响，迫切要求城市管理模式的转型。

20世纪60年代以来，一场以微电子、电子通讯和计算机等技术为核心的新技术革命席卷全球，人类社会逐渐进入了信息化社会时代。以信息技术为代表的科学技术革命为生产体系带来了深刻的变革。生产体系过去建立在物质性生产要素，即原材料和机器配置的基础之上。运输成本的迅速降低，以及随后的信息革命和信息系统革命，降低了对原材料和劳动力储备在地理位置方面的要求，于是产生“技术非物质化”问题。^[4]在经济流程中，对知识、技能和信息网络配置的掌握具有决定意义。在信息革命的推动下，知识成为生产力的关键因素，信息成为经济发展的基础，人类社会经济生活方式和空间组织形态也发生空前快速的变化。日益增长的信息产业和频繁的资本流动不仅导致高技术产业、发达制造业生产和金融市场网的地理空间极化，而且也带来了管理的高层次集聚、生产的控制和服务的等级体系扩散，使得城市也形成明显的信息社会特征。由于信息产业的发展，城市的集聚功能进一步加强，使得城市在社会经济发展的增长极作用日益强化。与此同时，随着信息技术的发展，人们获取信息的手段更为便利，从而使得人们的工作和生活方式更具弹性，这在一定程度上加速了城市内部空间的分化和城市郊区化的进行。这样一来，信息化导致了城市集聚和分散之间的矛盾冲突，如何协调二者之间的关系，促进城市更为协调和健康地发展，成为摆在政府部门及其管理者面前的一个重大难题。

随着信息时代的到来，大都市区经济活动在空间上更加分散，但通过通讯和交通网络形成更加复杂的整合，大都市区的空间结构将日益向更加均衡和分散的方向发展。开放型空间结构有诸多长处，其主要的一点是这些城市开放的环境在空间甚至在社会上是平等的，因为它们是以高速交通和信息高速公路为媒介的“线状联系”，市民利用高速交通和网络可以进入其他所有的社区，而传统城市属“集中型”或“等级型”，某些社区还享有特权。当然，在信息时代掌握信息发布和控制信息传输的阶层也为特权阶层，这将从根本上改变传统的城市社会空间结构。或许信息时代的这些变化将从本质上改变城市传统的运行模式，给将来的城市规划带来质的变化。从已有对大都市区空间结构及其演化机制的研究来看，从工业化时代到信息时代，大都市区的空间结构呈现有机集中同时相对分散趋势，趋于由单中心到多中心，进而向网络模式的开放型空间结构转化。^[5]

应该说，全球化和信息化对大都市区的发展是把“双刃剑”：它们在促进大都市区的形成与发展的同时，也在加剧着城乡之间的分割。从根本上说，经济全球化和信息化反映了生产组织方式的变革，从规模化生产方式即福特制（Fordism）向后工业化生产方式的转变。生产方式的变化导致了地域空间的变化，也就是城市系统的重组。在规模化经济体系下，生产由中心城市以及其后的多中心区域所垄断。相反，由于后工业化经济更加依赖信息流动而不是物质产品的移动，因此这种生产方式下的城市系统对空间接近的依赖性减少。相应的，郊区的繁荣和“边缘城市”就业水平的不断提高导致它们对区域内中心城市的依赖性不断降低，并且更加依赖位于完全不同区域的企业的活力。就业区位变化的一个主要表现就是中心城市居民的收入水平。过去中心城市居民的收入水平高于郊区的居民，如今的情况正好相反。另一个表现就是城市地区运输工具行驶里程的增长主要是由郊区内部的出行而不是中心城市和郊区之间的通勤带来的。^[6]城市系统的转变也可以从区域内劳动力市场的重组中反映出来。在规模化生产时期，以重工业为基础的大都市区域支撑着大量蓝领工人的就业。这一部分的工人往往可以从有组织的协议工资合同中获益，并且希望获得超过通货膨胀的相对高的工资水平。相反，在主要以服务业为基础的后工业化时期，蓝领工人数量显著减少，高技能服务专家和准专家数量却不断上升。这样的劳动力市场反映了一种双重的经济结构：在低技术要求部门的从业人员没有机会获得与那些在技术部门就业人员相等的工资水平。这样一来，不管是制造业还是服务业，中等收入水平的工作岗位减少，这也导致了不同阶层之间的差距不断扩大，并且从低阶层向高阶层转化的机会也大大减少。这样也造成了社会学意义上的极端难以接近新就业市场的“下层阶级”，用社会空间的话来说，收入差距以郊区远离中心城市的方式证明了自身的存在。^[7]

最后，大都市区治理改革是西方国家实现大都市区协调发展的主要手段。

随着大都市区在国家社会经济发展中的重要性不断提升，西方国家纷纷开展了以协调地方利益关系、解决大都市区层次存在的主要问题为特征的大都市区治理改革。伴随着经济全球化与信息化的发展，西方发达国家城市发展模式与发展速度发生显著变化^[8]：一方面城市工业和科技高速发展，使人口、资金、技术以更快的速度向大城市和大城市周围地区集聚；另一方面，城乡之间交通高度发达，城市由长期的向心集聚向相对分散的郊区发展，城市高收入阶层从中心区外迁，随之工业、服务业也出现郊区化倾向，造成郊区急剧扩张，大城市边缘新城镇大量涌现。这种城市集聚和扩散的双向运动推动大城市地域迅速扩张，与周围小城镇连成一体。同时，由于城市外迁人口仍在中心城市上班，所以郊区与中心城市之间形成稳定的通勤流。这样就形成了以大城市为核心、与周边地区保持密切社会经济联系的城市化地区，使中心城市与周边地区共同构成内部联系密切，有一定空间层次、地域分工和景观特征的巨型地域综合体，也就是大都市区。

如今在西方发达国家，大都市区成为一种重要的地域实体。20世纪郊区的发展并不是一个孤立的现象，它是城市发展到一定阶段、城市功能外延、城市化范围扩大的表现。在现代化的交通运输和通讯技术条件下，郊区在发展过程中与中心城市之间的联系更加紧密，二者形成互动关系，共同促成城市化地域范围不断扩展。换言之，城市化进程出现了不同于以往仅限于城区扩大的城市发展的规律性现象，大都市区已经发展成为新的地域实体。^[9]特别是经济全球化迅猛发展的今天，大都市区更是成为增强国际竞争力、赢得国际竞争优势的重要空间载体。因此，在新的形势下，只有适应大都市区化趋势，协调大都市区内部的利益矛盾，共同解决面对的棘手问题，使之形成一股合力，共同参与国内、国际竞争，才能在激烈的全球化竞争中赢得优势。

总之，全球化和信息化对大都市区的“解构”和“重构”力量同时存在，这一方面使中心城市和郊区的联系紧密，形成一个有机整体，另一方面也使得作为大都市区有机整体组成部分的中心城市和郊区之间的分割实际上更加严重。实际上，这两股看似相悖的力量都需要通过建立一套完善的组织结构和运作机制来协调彼此之间的关系，而这就是大都市区治理所要解决的重要内容。当前，进行大都市区治理改革已经成为西方国家协调地方利益关系、推进大都市区协调发展的重要手段。对于城市化加速进行、城乡联系日益紧密、大都市区化趋势开始凸显的中国来说，开展大都市区治理的理论研究和实践探讨就显得更加紧迫而重要。