大都市区治理的构成要素

2．2．3　大都市区治理的构成要素

依据上述定义，笔者认为大都市区治理需要具备以下五个构成要素，或者说是特征：

第一，明确的地域空间。大都市区治理首先是一个空间的概念，也就是大都市区治理需要有明确的地域范围，这也是大都市区治理与一般意义上的治理概念的重要区别。大都市区治理的地域空间，也就是“大都市区”，主要是经济意义上的功能区域，也就是具备一定经济功能由中心及其腹地构成的经济联系密切的地域范围。与封闭性的行政区域不同，功能区域应该是开放性和动态性的。区域空间不是一个决定资格界限的地域，而是一个由合作过程决定的功能和行为空间，伴随着中心和外围关系的延伸和扩展，区域的边界也将随之向外扩展。不过在一定时期内，区域的边界又是相对固定的，实践中划定的区域边界决定了参与者的范围，边界的扩展或者是新参与者的加入都需要按照一定的规则和程序来进行审核。

第二，跨行政单元，也就是超越单一地方政府管辖范围。地域空间只是形成区域治理的必要条件，而不是充分条件。形成大都市区治理的根本原因是某一地域范围内客观存在着共同的问题或压力，这些公共问题制约该地域范围内若干地方政府单位发展的空间和能力，并且任何某一成员独自无法解决这些问题，而需要各个地方联合起来，寻求彼此间的共同利益，解决共同面对的问题。

第三，完善的制度保障。正是由于跨行政单元的特征决定了大都市区治理的过程是一个集体选择和行动的过程。各个主体之间既存在合作，也存在竞争的关系，而通过制定有效的制度与规则，避免彼此之间的恶性竞争乃至冲突，促进区域合作，也就成为大都市区治理的核心内容。首先，大都市区治理的行为要受到制度化的“宪章”的规制和协调，该宪章定义了资格和程序，同时也制定了实质性的执行原则及利益和负担的平等分配。其次，各个地区和主体间的协调通过一个控制机制来实现，这些机制包括标准、捆绑的规则、遵守规则的监督、协议（合同管理）、金融激励和最优操作竞争。^[32]大都市区治理是涉及所在区域范围内公共、私人和社会等多主体参与的社会协调过程，要保证这一协调机制的正常有效运作，就必须要有完善的制度基础作为保障。如前所述，治理的权威不一定来源于政府，但是权威的行使必须是合法的，这对于政府部门如此，而对于私人及社会组织等非政府部门也同样如此。一方面，政府部门必须具有公众认可的合法地位，这样才能长期有效地行使权力，而合法性不足甚至缺失，必然破坏公众对政府部门规划和决策的信心和支持度，从而破坏政府对社会的掌控和协调能力；另一方面，对于私人和社会组织等非政府部门而言，由于缺乏政府的强制权威和对公共资源的控制力，因此赋予法律认可的权威地位就更为重要，这样才能保障这些非政府部门的独立性与公正性。从博弈论的角度来看，作为协调利益关系的一种方式，治理实际上是一个多方利益博弈的平台。这一平台的顺利运行，必须要有完善的规则作为保障。治理视野下的政府是有限政府，政府在行使特定权力的同时，也要承担相应的义务，而这些权利和义务都需要有明确的法律法规来限定。

第四，多元化的参与主体。这说明大都市区治理的组织结构本质上是跨组织的。区域发展和控制职能不是由独立的地域当局或行政主体来行使，而是在政府、市政和私人组织之间进行分工合作，同时规划、执行和监控的权力被委托给特定的单位，以保证权力及其行使部门之间的相互制衡。在一个特定的区域内，存在不同的利益群体，例如政府、企业、社会组织等。不同的利益群体的价值取向和利益要求是不同的，因此大都市区治理不应由政府进行垄断统治，而应由政府部门、私营部门及第三部门等不同行为者共同参与。其中第三部门包括志愿团体、非赢利性单位、非政府机构、企业集团、合作社、社区互助组织等。第三部门分别致力于解决各种不同的社会和经济问题，在出现于市场经济和公共部门之间的被称为“社会经济”的领域中活动。在治理理论中，不同的行为主体的地位是平等的，不存在行政上的隶属关系，共同扮演协调治理社会经济的角色。^[33]

第五，政府承担的元治理（Meta－governance）角色。“元治理”即“自组织的组织”，它解决的是如何组织自组织过程的问题。元治理不等同于建立一个至高无上、统领一切的政府。与之相反，元治理框架下的政府承担的是设计机构制度、推出远景设想的职能。它们不仅促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相对协调。“元治理”有制度和战略两个方面的内容。制度上，它要提供各种机制，促使各有关集体建立不同地点和行动领域之间的功能联系和物质依存关系。战略上，它要促进各集体建立共同的远景，鼓励新的制度安排和活动，补充现有模式之不足。“元治理”的上述两方面旨在造成一个环境，使不同的自组织安排得以实现，而不是为它们制定特定的战略和采取特定的主动措施。鉴于治理机制多样性的特征和相应的建立适当宏观组织能力的需要，元治理作用的发挥非常重要。大体说来，这个角色应由国家承担。承担“元治理”角色的国家发挥着多方面的重要作用：组织政策主张不同的人士进行对话，保证各个子系统实现某种程度的团结，制定规章制度使有关方面遵循和应用，以及在其他子系统（如市场、工会或科学政策界）失败的情况下作为最高权力机关负责采取最后补救措施。这就需要在制度上和组织上进行不间断创新，从而使可持续的经济增长成为可能。^[34]