大都市区政治“碎化”的含义

3．1．1　大都市区政治“碎化”的含义

由于地方自治传统的影响，西方特别是美国地方政府一直以来都存在着政治“碎化”问题，这在大都市区层面表现得尤其突出。这十分类似于欧洲巴尔干半岛上的众多小国，这种情况被美国有些学者称为大都市区政治“巴尔干化”。

一般来说，任何关于大都市政府的讨论都是以是否批判大都市区内的政治“碎化”问题作为开场白，^[1]这也就成为大都市区治理理论演进的逻辑起点。

所谓大都市区的政治“碎化”问题，通俗地说，就是指在单一城市地区内存在大量的地方政府单位。^[2]大都市区的政治“碎化”包含两层含义：地域意义上的碎化和职能意义上的碎化。前者指每一个地方政府都对城市的一部分具有统治权，而没有一个覆盖整个区域范围的单一的政府单位；后者指一个特定地区内地方政府职能在若干个主体之间进行分割，而没有一个统一的单位来履行这些职能。以这两个标准来衡量大都市区的政治碎化问题，那么就会存在两种极端的情况：其一是整个区域完全由诸如自治市这样的常规性地方政府单位拼凑起来进行治理，也就是极端的地域碎化；其二是整个区域完全由交通委员会、规划组织等这样的单一目的机构治理，也就是极端的职能碎化。大多数的大都市地区的政治碎化情况都处在这两个极端之间，也就是兼有地域碎化和职能碎化的特征。这样一来，大都市区往往在地域碎化和职能碎化的共同作用下，形成大都市政府碎化的“马赛克（Mosaic）”。如图3．2所示，在图a中，假设特定大都市区由三个地方政府A、B、C组成，并且三个政府各自行使辖区内的所有职能，那么这就是极端的地域碎化情况；在图b中，假设大都市区只有X、Y、Z三种职能，而职能政府X、Y、Z的职能范围都覆盖整个大都市范围，那么这就是极端的职能碎化情况；在图c中，地方政府A、B、C和职能政府X、Y、Z同时存在，将整个大都市区分割成为若干个政府单元，形成大都市政府碎化的“马赛克”。虽然碎化问题在西方特别是美国的大都市区内广泛存在，但是在对大都市区政治分割的讨论中往往只注意到地域碎化问题。大都市区的政治碎化并不是一个孤立的问题，它要受到一些相关因素的影响，比如地方当局的数量庞大、地方当局人口和面积的差异性、地方政府收入的差异性以及承担的公共职能情况等。为了解决任何一个大都市区的政治碎化问题，就必须综合考虑这些因素，也就要将大都市区作为一个整体来进行全面考虑。

图3．2　大都市区的政治“碎化”问题