政治碎化格局下的选择

5．2．2　多中心治理结构：政治碎化格局下的选择

进入20世纪特别是第二次世界大战之后，郊区化的进行特别是郊区实力的不断增强使得美国中心城市逐渐失去了政治和经济意义上的霸权地位，也就无法继续以过去的兼并与合并这样的“强权”方式对外扩张，而只能选择与势力逐渐强大的郊区进行合作，在大都市区采取多中心的治理结构。

从表5．4可以看出，第二次世界大战之后，美国还是有不少市县合并的案例。但是，如果与在全民公决中未获得通过的议案相比，这些成功案例只能算是少数，也就是说美国市县合并的成功率并不高。如表5．5所示，在1949—1971年期间，在进行全民公决的28例市县合并议案中，通过的只有9例，失败的则多达18例，成功率仅为1／3。从地域上看，这些议案基本上都来自南部和西部的大都市区，而东北部和中西部大都市区在战后几乎没有一个市县合并的议案能够提交全民公决，这从一个侧面印证了上文美国这一时期城市兼并／合并的区域特点。在成功的案例中，有三个因素发挥重要作用：^[19]（1）郊区的公共服务面临巨大困难，市县合并之后的大都市政府可以为它们提供较为良好的公共服务；（2）特殊的政治环境，一方面要获得州立法机构的批准，如修改州宪法，或者由州议会制定法律，另一方面还要得到有关地区居民投票的同意；（3）郊区大多数地区和人口还没有成立自治市法人，因为郊区自治市往往珍惜自己的自治权而不愿进行合并。另外，上述的大都市区一般是较小的大都市区。即使在这些大都市区内，通过市县合并而成立的大都市政府也只能覆盖一个县的范围，不可能将整个大都市囊括在内。另外，在这一时期虽然也有一些通过市县合并的大都市政府成立，但是从这些政府运作的实际效果来看，并没有收到传统区域主义理论家所预见的效果，因此，大都市政府的改革模式受到了广泛的质疑。

于是，在这一时期，以专区为代表的职能碎化的大都市区治理模式得到广泛的应用。从图5．3中不难看出，在1952—2002年的50年间里，美国的专区（校区除外）数量持续上升，特别是在1952—1992年期间，专区数量增长幅度更是惊人。这也说明，在这一时期，以专区为代表的多中心治理结构在美国大都市区治理中得到较为普遍的应用。之所以出现这一情况，是实践和理论共同推动的结果。一方面，区域经济的发展，使得大都市区范围内形成了若干专业化的次级中心城市，区域空间格局逐渐由过去的以中心城市为主的单中心格局向具有多个次级中心的多中心结构转变；与此同时，随着“公共选择”学派的兴起和发展，多中心治理结构的理念日益深入人心，也推动了多中心治理结构的应用和发展。

表5．5　1949—1971年美国市县合并的成功与失败案例比较

注：在这两次合并议案表决中，要求市县各以多数票赞成通过，但这两次投票都因为在县投票中未达到多数而失败。

资料来源：Downes，Bryan T．Politics，Change and Urban Crisis，North Scituate，Massachusetts：Duxbury Press，1976：176

由于受到各个方面因素的影响，建立大都市政府的主张在美国并没有得到真正的普及和推广，而且“公共选择”学派所力主的市场化改革也没有受到预期的效果。美国大都市区分割混乱的现实依旧如故，而包括基础设施建设、环境保护等问题客观上还是需要在区域的范围内进行协调，在这样的背景下，区域规划和特别是大都市区规划以及政府联席会作为协调大都市区内诸多矛盾问题的重要政策手段日益兴起和发展。