二元化构造的格局

3.2.2　转型期间的土地有偿使用制度:二元化构造的格局

中国真正的土地制度改革始于1980年代中期，主要通过2方面进行:其一，土地行政管理制度的改革，1986年《土地管理法》通过并成立了国家土地局；其二，土地使用制度的改革将土地的使用权和所有权相分离，在使用权上变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用。1988年的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》等一系列法律的设立，标志着中国土地制度的根本改革。一些先行的试点城市如深圳1987年开始实行国有土地有偿使用出让制度，1988年开始征收国有土地使用税，城市土地市场逐步形成并完善起来，城市土地利用开始遵循经济规律向高效益方向转化。之后，土地有偿使用制度逐步在全国范围推广，促进了城市土地使用功能的置换，城市土地利用效率大大提高（表3－2）。

表3－2　中国城市土地使用制度相关法规条例的变迁

城市土地有偿使用制度的确立，使城市新增土地和转让土地走入批租制的轨道，建立了城市用地自我约束机制和城市土地市场（表3－3），市中心区和外围郊区的土地优势和潜能得到相当程度的体现，直接推动了中国城市空间结构的演化，如城市中心高地租、高地价的推力使大量城区工业企业通过用地置换而更换至外围地区，城市中心旧城区改造运动由此大规模开展。城市边缘地区低地价既成为引发中国大城市居住郊区化的直接原因，也成为1990年代后期中国城市新区开发、空间拓展和优化的初始动力之一。

表3－3　中国城市2000—2003年度土地招标占当年总出让土地比例

资料来源:徐善长.土地市场的二元结构与政府职能转变.经济研究参考，2004（68）

土地使用制度由无偿向有偿的转型，为城市土地利用的社会经济效益注入了活力，极大地推动了城市土地利用结构的合理化以及空间结构的优化及地域扩展。但随着中国改革开放的持续深入以及市场经济体制的不断完善，土地使用制度渐进式变革之路中的深层次问题不断暴露，在一定程度上阻碍了改革的深化。最突出的莫过于由于土地的市场机制未能全面完整地建立，城市土地产权制度在由行政化向市场化转轨的过程中形成土地行政划拨与土地批租并存的“二元构造”格局，导致了“双重土地市场的形成”（朱介鸣，1994）（表3－4）。换言之，土地所有权与土地使用权由行政性分离向市场化分离转轨，但土地产权并未真正界定清楚。大多城市中心区或城市边缘区以行政划拨方式形成的土地产权形式依然大量存在，产权体系残缺不全，亦没有明确的合同或契约界定；土地批租过程中缺乏规范化的法律约束，因此滋生各发展主体“寻租”的现象，造成产权交易的诸多不公平。

表3－4　中国城市土地二元化的市场结构

资料来源:《经济观察报》2003年8月25日

综上所述，可以看出中国城市土地使用制度的市场化改革已取得了令人瞩目的成果，基本方向是正确的。同时也必须看到，中国目前城市土地利用管理的基础薄弱，土地无偿使用制度仍未改革彻底，市场调控的范围和力度均较为有限。因此，诸多因素的时空累积在不同程度上影响着中国城市土地利用结构与空间结构有机协同的演变进程。