5．1．3 美国大都市区的政治碎化问题
美国地方政府的碎化问题在大都市区层面上也同样存在，也就是美国各大都市区内行政区划相当破碎。
美国大都市区的地域范围以县为基本单位，一般而言，一个大都市区包含一个县，较大的则包括几个县甚至跨越州界。如果加上市、镇区以及校区、专区等其他的地方政府，那么大都市区的地方政府则更为碎化了，也有不少学者将这碎化的地方政府格局形象地比喻为“马赛克”。如表5．2所示，在1992年，美国较大的几个综合大都市统计区（CMSA）地方政府数量都很多，就连数量最少的华盛顿—巴尔的摩大都市区也有包括25个县在内的240个地方政府，而纽约、芝加哥等这些大都市的地方政府更是数不胜数，其中最多的纽约大都市区内的各种地方政府竟然多达1 777个。而在2002年，匹兹堡大都市统计区（MSA）范围内共有905个地方政府，其中包括7个县、255个市、200个镇区、333个专区（包括110个校区）。[3]根据统计，到20世纪末，美国平均每个大都市区内有114个地方政府，其中包括2个县、42个市或镇区以及70个专区（其中包括21个校区）政府，如果按人口平均，那么在每个大都市区中每10万个居民就有18个地方政府。不过，这些大都市区内地方政府的分布存在较大区域差异。东北部地区最多，每个大都市区平均有169．4个地方政府，其次是中西部，为128．9个，再次是西部，为103．3个，最少的是南部，仅有57个。[4]
大都市区在经济、社会和生态上是一个有机的整体，密不可分，而另一方面，大都市区在美国仅是为了便于人口统计而划定的统计单位，不是一级行政区划，中心城市和郊区在行政上互不相属，各县、市都是平等而独立的政治实体。一个大都市区内往往有众多决策中心，包括正式的综合的政府单位（如县、市、镇区等）和大量重叠的功能单一的专区（如学区、水区、卫生区、公园区等）。不同行政区之间的合作往往非常困难，因为许多情况下存在利益冲突。这十分类似于欧洲巴尔干半岛上的众多小国，这种情况被美国有些学者称为大都市区政治“巴尔干化”。由于大都市区内行政分割和政治上的“巴尔干化”，产生许多区域性的矛盾和问题，包括无计划的发展、不充足的资源基础、缺乏管理能力和专业技能、在共同的问题上缺乏一致行动、责任混乱、种族与社会隔离、财政不均等。[5]
表5．2 1992年美国部分综合大都市统计区（CMSA）地方政府情况
资料来源：Census of Governments，1992Vol．1，No．1，and OMB Bulletin 1994 -2007
为了定量说明大都市区地方政府的碎化问题，美国的一些学者构造出了大都市碎化指数（Metropolitan Fragmentation Index）这一指标，并进行了大量的实证研究。分析大都市碎化程度一般采用两种方法：方法一是基于政治的，通过对城镇单元绝对个数指标或人均数指标的比较得到碎化程度指标；方法二是基于经济的，通过对不同政府单元某一或多个指标在区域中所占份额（百分比）的平方加和得到碎化程度指标。[6]有学者通过实证研究发现，1972—1992年期间，美国的大都市区的碎化程度不断加剧，而且碎化程度与区域竞争力呈反比。这样一来，就存在一个如何缓解甚至解决大都市区日益碎化的问题，于是大都市区治理问题也就应运而生了。[7]不过，在如何看待和解决这一问题上，不同的学派和学者们各执一词，这也就导致关于美国大都市区地方政府整合问题的旷日持久的论战。
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