公共产品供给与大都市区“碎化”问题

3．1．2　公共产品供给与大都市区“碎化”问题

在政治“碎化”的条件下，每个地方政府只负责提供辖区内的公共产品，这样就会导致在公共产品供给上出现与规模经济的要求相矛盾以及公共产品供给的外部性问题。但是由于居民对公共产品偏好上的多样性，使得“碎化”的大都市区能够更好地满足这些对公共产品不同的需求。因此，规模经济的要求、外部性和需求的多样性的重要性对比情况，在很大程度上决定了对大都市区“碎化”问题的认识和评价。

1）规模经济的要求

如果某一公共产品的生产容易受到规模经济的影响，那么就容易出现自然垄断问题。我们以污水处理为例，来说明这个问题。

从图3．3中，我们可以得出以下信息：（1）建立污水处理系统所需要的固定成本数额相当巨大；（2）增加一个消费者的边际成本相对较小。这是因为平均成本曲线的斜率为负，边际成本低于平均成本，因此随着数量的增加，边际成本会导致平均成本下降。我们不妨假设S^＊为整个大都市区的污水处理数量，而该大都市区分为5个辖区，每个辖区存在一个污水处理机构。同样是满足该大都市区的污水处理需求，由一个统一的机构或公司提供S^＊单位的污水处理服务显然要比5个污水处理机构（每个机构提供S₁单位的污水处理服务）的平均成本要低得多。就此而言，污水处理服务就是一种自然垄断的公共产品。从中我们可以得出一个基本结论：在提供具有显著规模经济要求，也就是具有自然垄断性质的公共产品方面，统一的大都市区显然要比“碎化”的大都市区更具有优势。

图3．3　污水处理服务的自然垄断

需要注意的是，虽然在一个大都市区内每个地方政府单位各自提供污水处理服务显然是不经济的，但是就算是有一个统一的机构来面向整个大都市区提供污水处理服务也存在一定问题。按照经济效益的原则，污水处理机构所提供的最佳服务数量应该是边际社会收益等于边际社会成本时的数量，也就是图3．3中的S^＊，此时的均衡价格是P^＊。但是，如果以P^＊的价格提供S^＊单位的污水处理服务，那么该污水处理机构显然会亏损的（图中的阴影部分）。对于这一问题，存在几种解决办法：（1）由政府统一提供污水处理服务，收取P^＊费用，并用其他的政府收入来源来弥补赤字；（2）由私人公司提供污水处理服务，并强制规定以P^＊价格收取费用，而由政府提供资助弥补亏损；（3）由私人公司提供污水处理服务，准许私人公司以P₂的价格标准收费，这样私人公司就不会亏本，但是所提供的污水处理数量少于最优规模。

除了污水处理之外，公共交通、供水、有线电视网、电话网等公共产品也具有明显的规模经济要求。这样的公共产品由“碎化”的地方政府独自提供显然是不经济的，因此，这就存在一个由哪级政府提供或者是用什么方式提供这些具有显著规模经济要求的地方公共产品问题，这也就是大都市区治理所要解决的一个重大问题。

2）外部性问题

除了规模经济的要求之外，某些公共产品还具有很强的外部性，这样就刺激了地方政府的“搭便车”的倾向，导致公共产品供给不足，造成区域间公共产品生产领域的“囚徒困境”。我们用一个简化的地方公共产品供给的博弈模型来说明这个问题。

假定在一个由两个地方政府（A区与B区）组成的大都市区，公共产品由地方政府提供，为了简单起见，两个地方政府也由A、B字母表示，假定地方政府提供公共产品的成本为20个单位，若公共产品一旦提供给社会，则社会（每个地方）能获得16个单位的利益。若A、B都有两种选择，即合作（C）生产公共产品或不合作（N）生产公共产品，则可得公共产品生产囚徒困境博弈的支付，见表3．1。

表3．1　地方公共产品生产的囚徒困境

在该表中，行代表A区的战略空间，列代表B区的战略空间；支付矩阵的第一个数字代表A区域提供公共产品的总收益，第二个数字代表B区域提供公共产品的总收益。若A、B两区域合作生产并均摊成本，则每个区域的成本为10，总利益为16，净利益为6。若一方合作而另一方不合作，则合作方的净利益为－4（即16－20），而不合作方的净利益为16。在一方策略给定的情况下，另一方使自身利益最大化的最佳选择是不合作，因而最终导致的结果是（A_N，B_N），即都不投资公共产品生产。（A_N，B_C）与（A_C，B_N）都是典型的“搭便车”选择，即一方有让另一方生产公共产品而坐享其成的激励。

具有典型外部性特征的公共产品包括交通、治安、环保等，这些领域也往往是在“分割”的大都市区中难以进行协调与合作的领域。

3）需求多样性

从公共产品供给的外部性和规模经济的角度来看，大都市区“碎化”带来了极大的负面影响。但是，如果从需求多样性的角度来看，则会发现“碎化”的大都市区还是存在不少好处的。

居民对公共产品的需求偏好情况是不一样的，而“碎化”大都市区为满足这些分化的需求偏好提供了便利条件。居民根据自己的偏好，在不同地方政府提供的公共产品组合之间进行选择，进行“用脚投票”。

为了分析的便利，假设在一个城市地区存在两个被位于中心位置的街道分割开来的地方政府，我们分别将这两个地方政府称之为A和B。为了分析方便，假设除了一种公共服务之外（该服务只在A提供），其他所有的公共服务的可接近性和邻里质量特征都是相同的。假设排除A辖区内额外公共服务的影响，位于街道两侧的两处住房价格是相同的。如果这是普遍需求的公共服务，也就是说对额外公共服务所产生的压力使得A辖区内住房需求曲线移动到相对于B住房需求曲线的上方，并且A辖区的住房价格也会更高。那么就像奥茨等人所解释的，A辖区内更高的住房价格意味着在总体上城市地区的居民发现额外的公共服务是需要的。^[3]

虽然这一额外公共服务的压力导致A辖区的总体需求曲线上移，但是不同的家庭对这一公共服务的需求是不同的。例如，如果居民群体甲对额外的公共服务有需求偏好，而居民团体乙没有偏好，那么如A辖区的住房需求曲线会发生变化（图3．4所示）。假设在引入A辖区额外的公共服务之前，两个辖区的住房价格是相等的，也就是PA＝PB。额外公共服务的引入，使得相对于B辖区而言，A辖区内居民群体甲的需求曲线上升。虽然居民团体乙的需求曲线不变，但是相对于B辖区而言，A辖区总需求曲线还是上升的。当然，总需求曲线上升的幅度取决于城市地区内居民群体甲的相对规模以及该群体对A辖区额外公共服务的个人偏好程度。由于短期内住房供给是缺乏弹性的，那么相对于B辖区而言，A辖区的住房价格将会上升。

图3．4　A区不同群体住房需求以及两区总住房需求比较

但是，居民群体甲和乙需求偏好的不同可能导致另外一个结果，那就是城市居民的迁移，也就是，B辖区偏好额外公共服务的居民迁入A辖区，而A辖区内不偏好额外公共服务的居民迁入B辖区，这也是所谓的“用脚投票（Voting with Feet）”。在不存在迁移成本的条件下，那么居民群体甲会使A辖区住房需求量上升（H′₁－H1）。相应的，居民群体乙会使A辖区住房需求量下降（H₂－H′₂）。这一变化也映射出B辖区住房需求的变化。值得注意的是，价格的作用会刺激居民对居住地的再选择，（P′_A－P′_B）这一市场的价格差必须由获得A辖区额外公共服务的新成员来支付，居民并不愿意为B辖区内居民节省下来的那部分价格买单。显然，住房价格特征只是公共服务区位效应的一部分。虽然住房价格反映了总体需求的变化，但是它们并不能测量偏好区别的效用。这样的区别正是蒂伯特地方政府模型的核心，并且意味着存在具有相似偏好的居民空间群体。

通过以上这个简单的模型可以看出，地方政府为了吸引居民通过提供额外的公共服务进行相互竞争，而居民“用脚投票”来选择提供最能满足他们偏好公共服务的地方政府。居民在选择居住地的过程中提高了政府的效率。如果把“碎化”的大都市区看作是地方政府的市场的话，那么居民从地方政府那里购买服务，由此而来的地方政府间的竞争导致了更有效率的政府行为。从而也就验证了蒂伯特的假说：大都市区内政府政治“碎化”程度与公共物品和服务供给效率成正比。