公共产品供给与城乡一体化

二、公共产品供给与城乡一体化

在城乡分割状态下，农村公共产品供给水平完全受制于农村经济发展水平，在城乡统筹发展战略下，城乡一体化目标的衡量标准一是不断缩小城乡产业效率差距，新型工业化和农业现代化发展不断深入；二是在不降低城市居民福利水平的前提下，城市和农村居民收入水平的相对差距不断缩小，城乡居民生活水平趋同；三是在城市和农村之间构建起完善的基础设施和均等化的公共服务供给体系，居民可以在城市和农村之间自由选择住所和生活方式。

（一）城乡一体化的原则

马克思主义认为，城乡对立是一个历史范畴，恩格斯在其论著中指出了消除城乡对立的可能性，但这取决于一系列的物质条件，并非单靠意志就可以实现。

城乡统筹就是改变二元思维和“城乡分治”的社会经济制度安排，把城市与农村的经济社会发展作为一个整体加以考虑，通过深化体制改革和实施政策调整，清除城乡之间的藩篱，消除传统城乡二元经济社会结构的影响，实现城乡一体化发展。未来的城乡关系是城乡经济社会一体化，即城乡在时间、空间和内容上的关联、平等、融合与互动。将城乡在地位平等的基础上纳入到一个大系统中统筹考虑，不仅强调城市和农村各自的经济社会发展，更强调城市和农村经济社会的协调发展，除去通过工农业产业链的分工合作连为一体，还要在经济社会、生态环境等方面整合发展。

1．承认差异与消除差别的辩证原则

城乡之间的差别可以分为自然和人为两种，自然差别是由于自然区位、地理地貌、气候变迁、动植物生长等天然因素而造成的城乡差别，具有天然的合理性。人为差别是由发展理念、发展方略、显在制度、潜在规则、经济社会政策等社会因素构成的，其合理判断一是具有阶段性，二是深受价值标准制约，其不合理因素屡遭诟病。

城与乡、工与农具有相对独立的功能和价值、相互间是不可缺少和相互替代的，任何一方面的缺失与短板都会影响整体系统的健康持续发展。乡村和农业是人类文明之根与产业之母，具有独立于城市的特殊价值，特别是农业，在能够预见的未来仍具有不可替代性。

新型城乡关系需要坚持同异应然的原则，厘清农村与城镇需要在哪些方面增进共同点，在哪些方面减少或保留差异性。一方面要求缩小城乡差别，增加农村与城市的共同性；另一方面还应当尊重产业特征和城乡差异，发展比较优势。首先，城乡一体化发展不是城乡同一，而是本着城镇和农村、农民和市民、农业和工业平等、协调发展的理念，摒弃不合理的二元制度和二元政策，城乡整体统筹规划，提高资源共享的程度，在发展上相互依存、相互支撑，以城镇化加快农业发展、农村进步，促进城乡协调发展和共同繁荣。其次，城乡公平发展主要表现在权利平等、机会均等、社会保障平等以及公共产品均享方面。对于城乡之间在自然资源、生态环境、生产与生活方式等方面的客观差异，应当尊重。

城乡经济社会一体化可促使城乡间分工更加合理，按照优势互补、互相促进的原则，形成城乡功能结构高度互补的新格局。一是城乡空间形态上依存、职能定位上互补，城市作为商贸物流中心、政治中心、科技信息中心，乡村作为农业生产中心、农副产品供应基地以及特色休闲旅游基地；二是在产业定位上，城市是高新技术产业基地、总部经济聚集地、先进制造业基地等主导产业所在地，乡村则主要是生产资料、生活资料的供给基地；三是从市场定位来看，城乡互为资源，互为市场。城市是农村农副产品、休闲旅游与劳动力劳务市场，乡村则是城市先进技术、资金和工业品、科技产品的市场。正是由于城乡在功能上的互补性，可以发挥各自优势，实现优势互补，提升资源配置效率。

2．满足需求与引导需求的互动原则

城乡关系的调整和创新，无疑有利于生产发展、生活改善和社会进步，尤其是要把加快农村经济、缩小及至消除城乡过度差别作为新型城乡关系建设的优先目标和政策重点。这需要处理好满足需求与引导需求的关系。

其一，用好政府财政支农支出的引导作用。政府的财政支农支出不仅以满足农村微观需要的实现程度为基础，同时也会影响农村微观需要的变化，两者之间形成互动关系。例如，当政府没有将农村养老保险纳入财政支出预算时，农民不可能产生失业保障或养老保险的微观需要，当政府将农民社会保障目标纳入财政支出结构，就会引致这类需求成为农村现实的公共产品微观需要。

其二，在农村公共品供给效率系统中，政府与农民的主导或非主导“地位”也是相对的，并产生重要的相互影响。具有宏观意义的农村公共产品，对农民来说，往往现实需求程度并不高，如计划生育，而具有微观意义的农村公共产品，农民的需求欲望往往更高。因此，除了要构建灵活的农民需求偏好显示机制之外，政府应合理分权，将宏观意义较大的农村公共产品由中央政府或省级政府提供，而将中观意义明显的农村公共产品，交由县乡等地方政府提供，对于农民微观需求弹性特别大的农村公共品，可以由村民自治组织按照“一事一议”的决策机制，由农民自行集体提供。

其三，农村微观需求的变化，也会影响政府投入方向变化。如，当农村劳动力大规模流动日益成为决定农民收入结构的关键因素之后，政府不得不考虑农村职业教育、农民进城就业信息指导、农民工工资政策等公共产品供给，并在财政支出政策中加以体现。

综上，引导需求不仅可能，而且可行，处理好满足需求与引导需求的关系，公共产品供给能达到事半功倍的效果。

3．协调发展与平等发展的双赢原则

长期以来，对农村的重视，主要强调的是农业的基础地位，突出的是农业的服务和保障功能，偏重的是农村和农业为城市和工业发展的作用。因此，对农村和农业发展带有浓厚的“工具”色彩。对城市和工业的重视则定位在“发展目标”层面。2003年以后，农业发展的目标地位被确立并强化，肯定了农业发展不仅仅是工业发展的手段，而是实现社会主义建设目标的重要组成部分，关系到全面实现小康社会战略目标的成败，处理好城市与农村、工业和农业的平等关系，实现城乡平等、工业与农业的协调发展是全面发展的关键。

现实中，我国的城乡关系存在着显而易见的关系失调。目前，进行新型城乡关系建设的当务之急就是必须彰显平等精神，体现社会公平原则，全面促进和实现权利平等、机会均等、等价交换、适度差距和普遍社会保障原则，让广大农民享有与市民完全平等的公民权利和保障服务资源，通过完善农村公共产品供给，理顺并协调城乡关系。

城乡经济社会一体化发展格局，在于尊重农村发展的主体地位，赋予城乡平等发展的环境，打破城乡发展地位上的不平等格局，逐步取消城乡分割的制度安排，以统筹城乡发展战略取代工业和城市偏向的经济发展战略，在农业为工业化做出巨大牺牲之后，实施工业反哺农业、城市支持农村、城乡互动发展，从根源上消除城乡居民隔阂，使农村和农民获得与城市和市民平等的地位与机会，实现城乡要素的双向流动，提高要素资源配置效率，让农民享有平等的经济主体地位，促进城乡平等。这是价值层面和发展层面的共同要求。

4．遵循规律与务实有为的积极原则

缪尔达尔曾提出过一个理论，认为经济发展过程首先是从一些条件较好的地区开始，一旦这些区域由于初始发展优势而比其他区域超前发展时，这些区域就会通过不断积累有利因素继续超前发展，形成增长区域和滞后区域。此时会出现两种不同的效应：一是回流效应，表现为各生产要素从不发达区域向发达区域流动，使区域经济差异不断扩大；二是扩散效应，表现为各生产要素从发达区域向不发达区域流动，使区域发展差异得到缩小。在市场机制的作用下，回流效应远大于扩散效应，即发达区域更发达，落后区域更落后。因此，缪尔达尔主张政府适时的政策干预，在经济发展初期，政府应当优先发展条件较好的地区，以寻求较好的投资效率和较快的经济增长速度，通过扩散效应带动其他地区的发展。当经济发展到一定水平时，为防止回流效应带来贫富差距无限扩大，政府必须采取措施，制定相应政策，激发落后地区的发展，缩小经济差异，用以克服发达与落后地区的极化。

赫希曼在其理论中描绘了发达地区经济发展极化增长后的困境。他认为，当发达地区发展到一定限度后，因过分集聚会产生环境恶化、土地和水资源局限、地价昂贵、住房紧张、交通阻塞、生活费用一路攀高、犯罪率上升、生产成本上涨等负条件，这必然会导致资源由少数发达地区向广大相对落后或不发达地区扩散，使区域、城乡差别缩小，地区发展趋于平衡。赫希曼理论展现的是物极必反的自然发展过程。

还有研究认为，城乡经济一体化过程就是城市增长极不断向外围农村扩散，达到新的动态平衡的过程。此过程可通过介入的方式，以实现平衡。也就是通过引入变量，使城乡关系系统趋于稳定状态，实现城乡系统升级。一般要经过多种反馈机制及系统多次自组织过程才能完成系统的转变，城乡一体化发展也必须持续不断加强城乡要素间的交流。这个变量就是政府举措和公共政策，充分发挥政府在统筹城乡发展过程中的主导作用。

5．大处着眼与小处着手的笃实原则

目前阶段，统筹城乡发展，推进城乡一体化，就是要更加注重农村的发展；从实现城乡一体化的路径来看，一是自上而下推动的“以城带乡”；二是自下而上的农业产业化、农村工业化、城镇化路径。其关键都是缩小城乡差距，消除贫富差距，实现共同繁荣和发展。这是生产力在城乡空间地域之间重新布局的过程，是城市文化和乡村文化相互融合的过程，所以具有长期性。

实现农村社会经济的健康发展，必须本着宏观而务实的原则，既要重视务虚阶段的谋篇布局，也需要微观而务实的具体步骤，因此，这些对于新农村建设“微而不小”的目标，列入了国家“十二五”发展规划。

“十二五”期间，一是要基本解决农村饮水安全问题；二是要中央投资继续支持农村水电供电区电网改造和农村水电增效扩容改造，要注重改善农村居民用电和农业生产经营供电设施；三是要推进西部地区、连片特困地区乡镇、建制村通沥青（水泥）路建设和东中部地区县乡公路改造、连通工程建设，加大农村公路桥梁、安保工程建设和渡口改造力度，继续推进农村乡镇客运站网建设；四是要加快宽带网络等农村信息基础设施建设；五是要促进农村沼气可持续发展，优化项目结构，创新管理方式，鼓励新技术研发应用；六是要加大力度推进农村危房改造和国有林区（场）棚户区、国有垦区危房改造，加快实施游牧民定居工程和以船为家渔民上岸安居工程；七是要健全村级公益事业一事一议财政奖补机制，积极推进公益性乡村债务清理化解试点；八是要科学规划村庄建设，严格规划管理，合理控制建设强度，注重方便农民生产生活，保持乡村功能和特色，制定专门规划，启动专项工程，加大力度保护有历史文化价值和民族、地域元素的传统村落和民居，农村居民点迁建和村庄撤并，必须尊重农民意愿，经村民会议同意，不提倡、不鼓励在城镇规划区外拆并村庄、建设大规模的农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住，加强山洪、地质灾害防治，加大避灾移民搬迁投入。

6．引领发展与顺势利导契合的原则

从1982年到1986年，中央每年都出台一号文件，将农民群众在基层改革实践中创造出来的新鲜经验，转化成为党在农村的基本政策，以此推动农村改革。1984年至1993年，中央文件的精神主要是顺应农民意愿，延长土地承包期，稳定土地承包关系，把以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制作为一项基本制度长期稳定下来。1993年以后的相当长一个时期，政策精神主要是延续上述做法。随着时代发展，农民越来越迫切需要农地使用权依法有偿流转，于是中央相应增加了在有条件的地区实行土地适度规模经营的试点。这就是顺势利导。

十六届五中全会，中央做出了建设社会主义新农村的重大战略决策，提出建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。“新农村”概念的首度提出，是在1957年10月27日，《人民日报》发表题为《建设社会主义新农村的伟大纲领》的社论。所谓“新”，主要是针对农村社会组织秩序和精神风貌而言。以后搞人民公社化，也是想要建设新农村。20世纪80年代和90年代，我国也先后提出过建设新农村的口号，并将其作为实现“四个现代化”、建设小康社会的重要内容之一。2005年，党的十六届五中全会正式提出建设社会主义新农村，这是中央领导集体突破现代化重点难点的战略选择。2006年中共中央和中央政府把建设社会主义新农村作为当前和今后一段时期的重大历史任务提出来。2008年，党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，也提出了在新时期进行社会主义新农村建设的若干战略目标，与以往的提法相比，赋予其新的内涵，更具有全局性。确定了新农村建设的着眼点在于将社会建设同制度建设结合起来，以促进新农村建设的制度创新和政策改革，通过统筹城乡发展，消除城乡二元结构矛盾，尽快改变农村经济和社会发展严重滞后的状况，促进城乡协调发展，引领整个社会全面可持续发展。

新农村建设是涉及亿万农民切身利益的一项伟大事业，也可以说是农民自己的事情。因此，在新农村建设中，起主体和动力作用的不是政府或其他，而是农民自身。所以，必须尊重农民意愿，反映农民要求，顺应发展需要。同时，新农村建设要科学合理地展开，必须要凸显和充分发挥执政党在农村社会变革中引领发展的功能，只有两者契合，新农村建设的各项工作才能达到预期的效果。

当然，政党负责协调政治需求，其本身并不直接提供公共服务，只有通过政府过程把这种需求输出，并通过政府才能完成对公众的回应。

（二）公共产品供给是城乡一体化的现实路径

城乡一体化，不同学科有基于不同视角的不同解说，但在一些基本点上是契合的，一是打破城乡分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，并在城市和乡村之间合理分布和自由流动；二是城乡工农业统一布局，互动、互补，加强交流与协作，优化城乡生产力分工；三是城乡统一规划，安排城乡关联的物质要素。

实现城乡一体化是个系统工程，会受到经济社会发展诸多方面因素的制约。工业化和城市化固然是城乡一体化不可或缺的必要条件，能为城市支持农村提供坚实的物质基础，但不是唯一指标，还需要技术、资本、人力资本、金融、贸易、教育、医疗、公共健康、政府组织的进步和制度变迁等多方面、深层次的质量提升。

2004年以来，尽管城乡间差距仍然比较明显，但发展的总趋势是城乡之间互动和城市对农村的支持增多，城乡关系逐渐向良性互动转变。其发展特征主要表现为城乡经济政治地位的平衡、城乡互动初步建立、城乡经济社会统筹发展。

从发展实践上看，无论是社会主义新农村建设，还是推动城乡经济社会一体化新格局，公共产品供给都是具有极强操作性的抓手，既可以通过公共产品供给为农村发展助力，又可以在加大对农村支持的同时，不影响城市发展水平，所以说，完善农村公共产品供给是实现城乡和谐，推进城乡一体化不能忽视的现实路径和不可小觑的微观基础。

社会主义新农村建设的核心思想，就是在新的条件下，加大政府对农村公共产品投入与供给的制度支持。在一定意义上，农村公共产品供给是新农村建设乃至新时期总体解决“三农”问题的关键。

道格拉斯·诺斯认为，制度就是通过规范人们可以从事或必须禁止某些活动，以减少不确定性。制度本身也具有公共产品的性质。尤其是维系我国城乡二元结构的力量是外生的制度力量，欲中断一个外生力量，必须通过另一个外生力量，这有赖制度路径，改革农村土地征用制度，完善农村合作医疗制度，建立农村社会保障体制，大力发展农村社会事业，并切实推进农村公共政策创新。制度创新可逐渐打破城乡隔阂，促进资源共享、制度的一元化和统一市场的形成。

1．完善农村土地流转制度，赋予农民选择的可能和迁徙的自由

当前农村土地制度的缺陷严重影响城乡统筹，一是由于农村产权主体不明、产权不对等、产权权能缺失、产权不规范以及缺乏产权实现机制，导致产权缺乏激励约束功能，无法对农民权益予以保护。农地流转障碍使农民不能完全脱离与土地的联系，妨碍城市化进程。产权对等、明晰和权利的可实现，是农民权益保护和资源重新配置的基础；二是征地制度将城乡土地市场割裂，城乡土地行政性配置与市场经济体制相矛盾；三是农地利用细碎化，严重影响资源配置效率；四是城乡土地利用缺乏统一整体的规划和管理，影响城乡空间结构布局。农村闲置的建设用地无法盘活，妨碍城乡一体化。

受农产品价格上涨和中央支农政策力度加大等诸多因素影响，近年来农业领域逐步成为投资热点。截至2012年6月底，流入工商企业的耕地承包面积2500万亩，比2009年底增长了84.6％。这对制度性公共产品提出了迫切的供给要求。

2013年中央一号文件的主题是创新农业生产经营体制。这要求研究和探索现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，从租地资格准入、经营风险控制、土地用途监管等环节，加强对企业租赁经营农户承包地的规范和管理，并推动完善相关法律，健全农村土地承包经营权登记制度，建立健全土地承包经营权流转市场和信息化管理平台，逐步健全县乡村三级服务网络。通过对农村土地承包经营权确权登记和颁证，才有可能在坚持依法自愿有偿原则的前提下，引导土地承包经营权有序流转，发展多种形式的适度规模经营。一是可以探索建立租赁农户承包地准入制度。按照《农村土地承包法》关于土地流转“受让方须有农业经营能力”的要求，研究建立租赁农户承包地准入制度。对各类企业、组织租赁使用农户承包地，严格农业经营能力审查，着重审查企业资信、技术力量、产业规划、风险防范等情况，规范流转行为，从源头上抑制“非粮化”、“非农化”行为。二是建立土地流转风险防范机制。通过推广使用土地流转示范合同，在土地流转面积较大地区，通过政府补助、流入方缴纳等方式，鼓励建立土地流转风险保障金制度。对经营规模超过一定面积的规模经营主体，制定专门的农业保险补贴政策，以降低因经营规模扩大可能导致的自然和市场风险。三是进一步强化土地流转用途监管。加大执法力度，切实纠正农村土地流转后的“非农化”经营问题。依靠法制化、制度化，确保城乡一体化进程中农民的充分就业和农业的可持续发展，以及农村社会的和谐稳定。以制度的基本功能，保障平等权益，激励当事人，约束侵权人。

在保障农地农用的基础上，保证农村居民在城乡间选择居留地的可能和迁徙的自由。

2．构建农村公共服务体系，实现城乡公共服务协同

新型城乡关系，需要现代化的新型农业。建设中国特色现代农业，必须建立完善的农业社会化服务体系。在统筹城乡公共服务体制的背景下，要坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向，充分发挥公共服务机构的作用，加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。

其一，强化以公共服务机构为依托的农业公益性服务体系。一是健全农业标准化服务体系，进一步完善乡镇农业公共服务机构管理体制，不断提升乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构的服务能力；二是继续实施基层农技推广体系改革与建设项目，建立补助经费与服务绩效挂钩的激励机制；三是继续实施农业技术推广机构条件建设项目，不断改善推广条件；四是科技驱动，支持高等学校、职业院校、科研院所运用优势资源，通过建设新农村发展研究院、农业综合服务示范基地等方式，面向农村开展农业技术推广，把农技推广服务绩效纳入专业技术职务评聘和工作考核；五是加强乡镇或小流域水利、基层林业公共服务机构和抗旱服务组织、防汛机动抢险队伍建设；六是充分发挥供销合作社在农业社会化服务中的重要作用；七是加快推进农村气象信息服务和人工影响天气工作体系与能力建设，提高农业气象服务和农村气象灾害防御水平。

其二，培育农业经营性服务组织，加强农业公共服务能力建设。通过政府订购、定向委托、招投标等方式，扶持农民专业合作社、供销合作社、专业技术协会、农民用水合作组织、涉农企业等社会力量广泛参与农业产前、产中、产后服务。一是支持农民合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民用水合作组织、农民经纪人、涉农企业等为农业生产经营提供低成本、便利化、全方位的服务，发挥经营性服务组织的生力军作用；二是采取政府订购、定向委托、奖励补助、招投标等方式，引导经营性服务组织参与公益性服务，大力开展病虫害统防统治、动物疫病防控、农田灌排、地膜覆盖和回收等生产性服务；三是推进科技特派员农村科技创业行动；四是培育会计审计、资产评估、政策法律咨询等涉农中介服务组织，对符合条件的农业经营性服务业务免征营业税。

其三，改进和创新服务方式和手段，提升政府公益服务水平，降低农村公共产品供给成本。一是鼓励搭建区域性农业社会化服务综合平台；二是积极推行技物结合、技术承包、全程托管服务，促进农业先进适用技术到田到户；三是整合资源，建设乡村综合服务社和服务中心；四是加快用信息化手段推进现代农业建设，充分利用广播电视、报刊、互联网、手机等媒体和现代信息技术手段，为农民提供高效便捷、简明直观、双向互动的服务。推动国家农村信息化试点省建设。

其四，着力增强农业公益性服务的能力。普遍明确乡镇公共服务机构的公益性定位，加快把基层农技推广机构的经营性职能分离出去，按市场化方式运作，探索公益性服务多种实现形式，根据产业发展实际设立公共服务岗位。全面实行人员聘用制度，严格上岗条件，落实岗位责任，推行县主管部门、乡镇政府、农民三方考评办法。对扎根乡村、服务农民、艰苦奉献的农技推广人员，要切实提高待遇水平，落实工资倾斜和绩效工资政策，实现在岗人员工资收入与基层事业单位人员工资收入平均水平相衔接。

其五，加大人才支持型服务的力度。国家重大人才工程要向农业领域倾斜，继续实施创新人才推进计划和农业科研杰出人才培养计划，加快培养农业科技领军人才和创新团队。进一步完善农业科研人才激励机制、自主流动机制。广泛开展基层农技推广人员分层分类定期培训。完善基层农技推广人员职称评定标准，注重工作业绩和推广实效，评聘职数向乡镇和生产一线倾斜。开展农业技术推广服务特岗计划试点，选拔一批大学生到乡镇担任特岗人员。积极发挥农民技术人员示范带动作用，按承担任务量给予相应补助。

3．创新投入与管护机制，大力发展农村社会事业

（1）大力推进一事一议的财政奖补工作，构建农村公益事业建设新机制

2008年开始试点的村级公益事业建设“一事一议财政奖补”，是以农民民主议事为前提，通过民办公助的方式，对村级公益事业建设项目给予适当的奖补。有业内人士将这一举措称之为打通农村公益事业建设的“最后一百米”。此举不仅极大地改善了农民生产生活条件，而且促进了基层民主政治建设。

实践证明，“一事一议财政奖补”制度，符合统筹城乡发展的要求，是农村公益事业建设适用对路的制度办法。在此基础上，一要进一步加大财政投入，继续扩大奖补的覆盖面，建立“一事一议财政奖补”资金稳定增长机制；二要坚持民办公助原则，坚持尊重农民意愿；三要健全与之配套的村级公益事业管护机制，落实管护责任和管护费用，发挥公益设施的长期效益；四要充分运用“一事一议财政奖补”平台，不断探索“一事一议财政奖补”的多种实现形式，构建并完善农村公益事业建设和管护新机制；五要加大监督检查力度，查找管理工作中的薄弱环节和漏洞，建立健全风险防控机制，防止随意加重农民负担和产生新的乡村债务。

（2）构建并完善覆盖农村的社会保障体系，为城乡社会保障的制度并轨与整合管理打下基础

城乡差距主要体现在城乡居民收入、教育、医疗、社会保障等公共服务的享有水平。

相比较而言，城乡社会保障方面差异比较显著的是养老保险。在城市中，政府在改革进程中一直致力于推广社会养老保险；而在农村，我国政府从20世纪80年代开始在有条件的地区实施农村社会养老保险，但由于农村社会养老保险的缴费方式、自愿缴费积极性、各级财政资助能力等原因，政府对农村社会保险的强制推行力度和财政支持力度都远远低于城市。

城乡社会养老保障制度的全覆盖，关系到城乡一体化发展目标的实现。为此，一是必须要出台相关政策，对新农保的参保范围、基金筹集、养老金待遇以及基金监督管理等做出明确具体的规定，增强新农保政策执行的规范性、长期性和稳定性，避免各地政策执行的随意性以及农民对自己所缴保费的安全性和今后待遇问题的担忧。特别要完善新农保激励机制和利益制衡机制，有条件的地方可加快新型农村社会养老保险试点的步伐，积极引导试点地区适龄农村居民参保，确保符合规定条件的老年居民按时足额领取养老金。二是必须要完善农村优抚制度，逐步提高农村五保户集中供养水平，重点关注被排除在农村五保户、低保户、残疾人优抚等范围之外的缴费困难群体。三是必须要明确各级财政在养老资金分配和管理中的职责，划清投资比例，保证各级财政对新农保资金的投入，真正把新农保个人账户做实，以避免各级财政在调整城乡养老金待遇水平上出现责任模糊，或者过于依赖县级财政，防止基层财政补贴尤其是配套补贴“空壳化”的现象。四是注重统筹城乡公共资源的均衡分配，并向农村延伸，做好新型农村合作医疗、农村医疗救助、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险制度的政策衔接，落实和完善被征地农民社会保障政策，把投入的重点放在乡村，明确对乡村投入的硬约束指标，填补公共资源的欠账，为城乡社会养老保障一体化打下重要基础。五是必须健全新型农村社会养老保险政策体系，建立科学合理的保障水平调整机制，合理确定农村最低生活保障标准和补助水平，逐步提高新型农村合作医疗筹资水平、政府补助标准和保障水平，实现动态管理下的应保尽保。研究探索与其他养老保险制度衔接整合的政策措施，搞好农村养老院建设，发展农村养老服务，探索应对农村人口老龄化的有效办法。六是加强农村最低生活保障的规范管理，有条件的地方研究制定城乡最低生活保障相对统一的标准。

社会救助是政府采取的长期性扶贫助困措施，是社会保障的最后一道防护线和安全网，对实现社会公平，维护社会稳定具有非常重要的作用。获取社会救助是公民的一项基本权利，也是政府责任。社会救助受到法治、经济发展水平以及政策的制约。从政策和制度层面看，目前我国农村的社会救助，一是需要完善社会扶贫救助制度，健全临时救助制度；二是需要加大投入力度，特别是对农村残疾人生产扶助和生活救助的力度；三是需要对农村低收入人口全面实施扶贫政策，全面实施连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划，逐步扩大扶贫开发和农村低保制度有效衔接的试点，各项社会保障政策优先覆盖残疾人；四是坚持农村开发式扶贫方针，着力提高贫困地区群众自我发展的能力，确保扶贫开发工作重点县农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平。因地制宜加大整村推进、劳动力转移培训、产业化扶贫、以工代赈等各项扶贫工作力度，加快贫困地区基础设施建设和社会事业发展。积极稳妥地实行扶贫易地搬迁，妥善解决移民后续发展问题。

中央文件已经决定对特殊类型贫困地区进行综合治理；扩大贫困村互助资金、连片开发以及彩票公益金支持革命老区建设等试点；动员社会各界参与扶贫事业，充分发挥行业扶贫作用；积极开展反贫困领域国际交流合作；研究制定未来10年扶贫开发纲要和相关规划。

（3）实施城乡均衡的基础教育，重视农村所需人才的教育培训

教育具有很强的正外部性，在社会发展特别是经济发展中有重要的贡献率。外部性有正负两种，能给他人带来额外收益的为正外部性，带来额外成本的为负外部性。教育带来的外部性影响主要是正向的。所以一般来讲政府都倾向于使用各种财政手段对教育进行补贴，以促进教育需求和供给两方面的增长，最大限度上发挥教育的作用。

作为公共产品的基础教育，不应当有竞争性和排他性，足见实施九年义务教育是十分必要的。

目前，相对于医疗、社会保障、农民收入而言，农村教育方面特别是在入学权和教师待遇方面都有显著改善，但城乡教育差距还是很大，比较突出的问题主要与城乡二元结构有关。突出的是城乡教育资源不均衡。教育资源包括人、财、物等部分，而这也是当前教育发展的重要资源约束。诸如：城乡教师的流动还未形成制度，城市教师到农村任教的各种配套措施也不健全，导致很多农村教师岗位长期空缺等。

所以，教育问题不能仅通过教育自身的努力来加以突破，必须通过制度性措施加以纠正，需要全方位持续不断的制度建构。

对于教育的财政和政策支持，必须符合教育规律。首先，教育投入是用于劳动力的投入，“因为教育会生产劳动能力。”^[7]所以，教育公平关系到公民自我发展的权利和发展的机会，是社会公平的基石，需要通过制度安排。制度安排本身就是一种对政治、经济、文化等利益的分配。所以要建立城乡一体的基础教育资源分配制度，进一步巩固完善农村义务教育经费保障机制，完善农村中小学校舍建设改造长效机制，不仅要方便农村学生就近上学，还要进一步办好村小学和教学点，改善办学条件，配强师资力量，设立专项资金，对在连片特困地区乡、村学校和教学点工作的教师给予生活补助。

其次，用于开发和提高劳动者智力的教育投入，不是一次性的，而是一种需要不断追加的、具有连续性的投入。在基础教育改善的同时，一要实施卓越农林教育培养计划，办好一批涉农学科专业，加强农科教合作人才培养基地建设。进一步提高涉农学科和专业人均拨款标准，加大国家励志奖学金和助学金对高等学校涉农专业学生倾斜力度，提高涉农专业生源质量，加大高等学校对农村特别是贫困地区的定向招生力度。二要加快中等职业教育免费进程，落实职业技能培训补贴政策，鼓励涉农行业兴办职业教育，努力使每一个农村后备劳动力都掌握一门技能。

再次，城乡教育发展水平有规模和质量两个层面的内容，保证城乡教育均衡发展，一要尽可能积极而迅速地填补城乡之间在基本教育资源上的差距，弥补农村发展的弱项，还要建立起全国性的教师轮岗交流制度，实现流动过程中待遇不变差、生活较方便等标准，继续实施农村义务教育特设岗位计划，鼓励城市教师、大学毕业生到农村支教，积极改善教师生活条件，提高农村义务教育质量，建立起城市与农村共同发展、相互促进的一体化发展新局面。二要建立科学合理的义务教育督导考评体系，引导农村义务教育均衡发展。

最后，以提高科技素质、职业技能、经营能力为核心，大规模开展农村实用人才培训。充分发挥各部门各行业作用，加大各类农村人才培养计划实施力度，扩大培训规模，提高补助标准。加快培养村干部、农民专业合作社负责人、到村任职大学生等农村发展带头人，农民植保员、防疫员、水利员、信息员、沼气工等农村技能服务型人才，种养大户、农机大户、经纪人等农村生产经营型人才。大力培育新型职业农民，对未升学的农村高初中毕业生免费提供农业技能培训，对符合条件的农村青年务农创业和农民工返乡创业项目给予补助和贷款支持。

（4）立足城乡一体化，加大农村基础设施供给，缩小城乡差距

农村基础设施建设对于统筹城乡发展的重要意义在中央文件中屡有体现。

党的十六届三中全会将“统筹城乡发展”置于首位，并把“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”作为完善社会主义市场经济体制的主要任务之一。十六届五中全会通过的《中共中央关于“十一五”规划的建议》提出：“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。”十七大报告重申：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，“形成城乡经济社会发展一体化新格局”；胡锦涛在报告中要求加强农村地区的基础设施建设。2008年中央一号文件进一步明确指出：以切实加强农业基础建设为主题，按照统筹城乡发展的要求，形成促进城乡社会协调发展的新机制。2009年中央一号文件，在推进城乡经济社会发展一体化部分，专门阐述了加快农村基础设施建设问题。2010年中央一号文件，对加强农村水电路气房以及生态环境等基础设施建设做了较为详尽地规划。文件指出，搞好新农村建设规划引导，合理布局，完善功能，加快改变农村面貌。加大农村饮水安全工程投入，加强水源保护、水质监测和工程运行管理，确保如期完成规划任务。鼓励有条件的地方推行城乡区域供水。适应农村用电需求快速增长的趋势，结合推进农村电力体制改革，抓紧实施新一轮农村电网改造升级工程，提升农网供电可靠性和供电能力。继续实施小水电代燃料工程，推进水电新农村电气化县建设。全面完成“十一五”农村公路建设任务，落实农村公路管理养护责任，推进城乡客运交通一体化。加快推进农村户用沼气、大中型沼气和集中供气工程建设，加强沼气技术创新、维护管理和配套服务。支持农村开发利用新能源，推进农林废弃物资源化、清洁化利用。加快推进农村危房改造和国有林区（场）、垦区棚户区改造，继续实施游牧民定居工程。抓住当前农村建房快速增长和建筑材料供给充裕的时机，把支持农民建房作为扩大内需的重大举措，采取有效措施推动建材下乡，鼓励有条件的地方通过多种形式支持农民依法依规建设自用住房。加强村镇规划，引导农民建设富有地方特点、民族特色、传统风貌的安全节能环保型住房。实行“以奖促治”政策，稳步推进农村环境综合整治，开展农村排水、河道疏浚等试点，搞好垃圾、污水处理，改善农村人居环境。采取有效措施防止城市、工业污染向农村扩散。

伴随我国农业农村发展正在进入新的阶段，2013年中央一号文件，用较大篇幅再次强调加强农村基础设施建设。与2010年的一号文件相比，农村基础设施建设的目标范围，有所拓宽，目标水平，有较大幅度提升。首次将“加大公共财政对农村基础设施建设的覆盖力度，逐步建立投入保障和运行管护机制”纳入工作日程。关于水，文件提出，“十二五”期间基本解决农村饮水安全问题。关于电，文件重申，农村电网升级改造要注重改善农村居民用电和农业生产经营供电设施，中央投资继续支持农村水电供电区电网改造和农村水电增效扩容改造。关于路，文件要求，推进西部地区、连片特困地区乡镇、建制村通沥青（水泥）路建设和东中部地区县乡公路改造、连通工程建设，加大农村公路桥梁、安保工程建设和渡口改造力度，继续推进农村乡镇客运站网建设。关于气，文件强调，促进农村沼气可持续发展，优化项目结构，创新管理方式，鼓励新技术研发应用。关于房，文件要求加大力度推进农村危房改造和国有林区（场）棚户区、国有垦区危房改造，加快实施游牧民定居工程和以船为家渔民上岸安居工程。

关于乡村规划，不仅重视科学规划村庄建设，严格规划管理，合理控制建设强度，注重方便农民生产生活，保持乡村功能和特色，还制定专门规划，启动专项工程，加大力度保护有历史文化价值和民族、地域元素的传统村落和民居。并进一步指出，农村居民点迁建和村庄撤并工作，必须尊重农民意愿，经村民会议同意。正如党的十八大报告指出的：“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”。不提倡、不鼓励在城镇规划区外拆并村庄、建设大规模的农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住。加强山洪、地质灾害防治，加大避灾移民搬迁投入。

（5）探索城乡“医保”一体化发展的新格局。

宏观上，所有旨在为人们医疗行为提供保障的活动都可以视为“医保”。中观上，医保是作为社会制度安排的医疗保障，是社会保障体系中的主要组成部分。长期以来，公众对中国的医疗保障体系颇有微词。目前，医保制度改革已进入以“全民医保”为目标的新时代。微观上，医保是通过缴费参与的医疗保险，这是医疗保障的主要途径之一。

医疗保障制度的本质目的，就是全体国民均等同质的享有基本医疗卫生服务的机会，在制度上整合规范，在管理上统筹安排，在组织上统一协调，在受益上基本均等。

目前我国医疗保障的架构已经基本清晰，主要有城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度，即覆盖全体居民的基本医疗保障体系。伴随着城乡三大基本医疗保险制度的建立，我国已经搭建起全民医保的框架，但城乡差距成为影响制度持续发展的最大问题。

基本医疗保险制度的巨大城乡差异表现在，制度覆盖面、参保的强制性、筹资方式和标准、待遇水平、管理体制等城乡二元特征。一方面，严重影响了农村剩余劳动力的转移和流动；另一方面，城乡间多种基本医疗保险模式彼此间缺乏整合，封闭运行，不仅给基本医疗保险的管理带来困难，而且削弱了保障的功能。

为此，2008年中央一号文件提出增强农村基本医疗服务能力，以缩小城乡医疗差距，要在全国普遍建立新型农村合作医疗制度，提高国家补助标准，适当增加农民个人缴费，规范基金管理，完善补偿机制，扩大农民受益面；完善农村医疗救助制度。“十二五”规划进一步提出，要加快城乡社会保障一体化发展。

构建我国城乡医疗保障体系，最基本也要分为两步走，以文件中常常提到的“广覆盖”为例，第一步是人口的全覆盖；第二步是覆盖哪些服务，覆盖多大比例，这属于提升保障水平的步骤。

基本医疗保险制度作为公共产品，广覆盖体现其公平和均等的内在要求。2003年起在全国部分县（市）试点的全国农村居民新型农村合作医疗制度，就是“广覆盖”的产物，到2011年已逐步实现了基本覆盖，参合率达到97.5％。

2012年起，各级财政对新农合的补助标准，从每人每年200元提高到每人每年240元。其中，原有200元部分，中央财政继续按照原有补助标准给予补助，新增40元部分，中央财政对西部地区补助80％，对中部地区补助60％，对东部地区按一定比例补助。农民个人缴费原则上提高到每人每年60元，有困难的地区，个人缴费部分可分两年到位。个人筹资水平提高后，各地也加大了医疗救助工作力度，资助符合条件的困难群众参合。

从城乡一体化发展的趋势来看，全国统一基本药物制度、城乡医疗卫生资源均等化配置、财政转移支付均等以及异地结算等尚需进一步积极推进。据2013年2月18日中央电视台新闻频道最新消息，在一些省市已经试点的基础上，2013年我国将全面推行先看病后付费制度，据了解，目前推行“先看病后付费”服务模式的医疗机构，绝大多数是县级以下的基层医院；到2015年医保付费覆盖将达到75％；另据中央电视台新闻联播消息，北京、天津、上海、青岛、济南、重庆、贵州、南京、昆明、株洲等多个城市已将外来务工人员纳入保障房范围，并出台了相关细则，令人鼓舞，值得期待。

【注释】

[1]《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第379页。

[2]《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第400页。

[3]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第23页。

[4]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第7—78页。

[5]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第117页。

[6]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第32页。

[7]《马克思恩格斯全集》（第26卷第一册），人民出版社1972年版，第210页。