我国城乡公共产品供给的总体情况

一、我国城乡公共产品供给的总体情况

公共产品供给情况，简言之，就是公共产品供给与公共产品需求的对应和吻合情况。在一定意义上说，满足需求就是最有效率的供给。资源的有限性、生产技术和制度成本、需求偏好的显示等等，都是公共产品供给效能的约束条件。

（一）党的文件对公共产品供给和公共服务有明确要求

农村公共产品供给问题的本质是农民、农业和农村急剧增长的公共产品需求与农村严重短缺、失衡和低效的公共产品供给机制之间的冲突。转型期中国农村的公共产品供给，是在改革与市场化进程中产生并发展的，受到转型期中国农村特殊国情的制约，并且与城乡差别、税费改革、“三农”问题等交织在一起，呈现出复杂的特征。在实质上，它是改革中政府、社会组织与农民三者关系的重塑。

进入21世纪以来，在科学发展观的指导下，为实现和谐发展，尽快实现小康社会建设目标，党的历次重要会议都对公共供给和公共服务提出了具体而明确的要求，这是中国共产党执政为民理念的最好诠释，也是民生导向的具体实践。

党的十六大报告指出，发展经济的根本目的是提高全国人民的生活水平和质量。为此，必须加强公共服务设施建设，改善生活环境，发展社区服务，方便群众生活。建立适应新形势要求的卫生服务体系和医疗保健体系，提高城乡居民的医疗保健水平。发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。发展残疾人事业。继续大力推进扶贫开发，巩固扶贫成果，尽快使尚未脱贫的农村人口解决温饱问题，并逐步过上小康生活。

针对“三农”现状，报告指出，要着力改善农村医疗卫生状况，建立健全农业社会化服务体系。加大对农业的投入和支持，加快农业科技进步和农村基础设施建设。改善农村金融服务。继续推进农村税费改革，减轻农民负担，保护农民利益。

党的十六届三中全会上，以胡锦涛为总书记的中央领导集体，本着对人民负责的务实态度，从中国的现实出发，首次提出统筹城乡关系，其中重要的举措就是为农民提供基本而有保障的公共产品。解决农村公共产品供需矛盾的直接目标旨在解决城乡协调问题，如果城乡公共产品供给不能统筹发展，二元状态得不到根本性改变，则中国城乡经济社会统筹发展就很难保证。因此，统筹城乡经济社会发展，必须先统筹城乡公共产品供给制度，实现城乡公共产品供给制度的协调发展。

党的十六届五中全会提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设的目标，其内涵深刻，从不同角度对农村公共产品供给提出了新的、更高的要求。

“生产发展”迫切需要加快农村科技进步，加强农村基础设施建设，优化农村市场信息等公共服务。

“生活宽裕”的前提是增加农业产出，促进农民增收，这需要提供更多更好的农村公共信息与科技服务，完善农民工的担保与救助服务，强化职业培训，提供劳务信息，引导富余劳动力向非农产业和城镇有序转移，从根本上促进农民增收。

“乡风文明”需要强化农村文化基础设施建设，大力发展农村文化教育事业，建立健全农村公共文化服务体系，切实提高农村基层文化服务的能力，引导农民开展和参与健康文明的文化活动，提高农民的科学文化素质与精神文明素养；同时还需要加强农村公共卫生、基本医疗服务、社会养老等保障体系建设，营造和谐的社会氛围。

“村容整洁”要求科学地进行统筹规划，提供指导等软件服务，特别要加强农村改水改厕、道路硬化、人居环境美化、电网改造等基础设施的硬件建设，加快农村发展。

“管理民主”在本质上要求加快推进乡镇机构，深化县乡财政体制改革，农村金融和土地征用制度等方面的改革，建设公共服务型政府。帮助和扶持农民民主参与社会管理的制度化和规范化，提高民主参与的组织化程度。

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》，对和谐社会建设的目标和主要任务做出了总体部署，也勾勒出了公共产品和公共服务的努力方向：到2020年“社会主义民主法制更加完善，依法治国基本方略得到全面落实，人民的权益得到切实尊重和保障；城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活；社会就业比较充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立；基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高；全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质提高，良好道德风尚、和谐人际关系进一步形成；全社会创造力显著增强，创新型国家基本建成；社会管理体系更加完善，社会秩序良好；资源利用效率显著提高，生态环境明显好转；实现全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的目标，努力建成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面”。

2010年10月18日，中共中央通过《关于制定十二五规划的建议》，“把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重”。并具体提出，提高农村公共服务水平，加强农村基础设施建设，完善政策供给，改进农村发展机制等，为解决“三农”问题和城乡协调发展提供了新的契机。

党的十八大报告总结了十年来取得的成就：人民生活水平显著提高。改善民生力度不断加大，城乡就业持续扩大，居民收入较快增长，家庭财产稳定增加，衣食住行用等条件明显改善，城乡最低生活保障标准和农村扶贫标准大幅提升，企业退休人员基本养老金持续提高。同时也指出了存在的不足和前进道路上的困难：发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出；农业基础依然薄弱；城乡区域发展差距和居民是收入分配差距依然较大；社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多。

根据我国经济社会发展实际，党的十八大在十六大和十七大确立的全面建设小康社会目标的基础上，提出了努力奋斗的目标和新的要求：人民生活水平全面提高；基本公共服务均等化总体实现；全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高，进入人才强国和人力资源强国行列，教育现代化基本实现；就业更加充分。收入分配差距缩小，中等收入群体持续扩大，扶贫对象大幅减少；社会保障全民覆盖，人人享有基本医疗卫生服务，住房保障体系基本形成，社会和谐稳定。

并继续强调，“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”

（二）我国城乡公共产品供给渐入佳境

城市公共产品，在基本特征上与农村公共产品无异。关于农村公共产品，前面章节已有涉及。城市公共产品即可供市民共同使用的城市公共产品，除了如收入分配、经济干预、政策法规等制度意义上的公共产品以外，包括行政管理、公共安全、消防、城市供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等。

城市是现代社会中各类经济要素集中、经济发展最具活力的地方。影响城市公共产品供给的要素主要包含以下几个方面：一是政府掌握的资源；二是城市社会成员的需求变化；三是经济和社会发展的阶段性和大环境。

改革开放以来，随着我国城市经济的快速发展，城市政府掌握的资源不断壮大，但相对于社会公众日益增长的公共需求，政府掌握资源的有限性矛盾也有所显现；市场经济体制的深入，城市社会结构正发生前所未有的变革，社会成员对公共设施和服务的需求日益增长，对政府公共服务提出了新的更高的要求；加之，我国正处于经济和社会发展的关键时期，特别是城市发展的阶段性特征尤为明显，诸如城市化进程加快，城市规模不断扩大，城市人口迅速增长，城市中经济单位和社会成员对公共产品的需求急剧增加等，这就要求政府在经济发展和社会发展上工作重点有所侧重，城市政府不仅要担负持续推进经济增长，不断夯实经济基础的经济发展功能，壮大政府公共产品供给的经济基础，化解公共产品供给中的供需矛盾，还要更多担负起社会发展的职能，并逐步提升社会管理能力和科学化水平，进一步提高公共资源的利用效率，提供质优、高效的公共产品，用以满足全体社会成员多元化的社会需求，不断改善增进社会福利总水平，使社会经济发展的成果普遍惠及每个社会成员。

1．城乡公共产品供给的简要历程

1949—1952年，我国公共产品供给主体多元化。中央政府和各级地方政府是公共产品供给的主要承担者，全国性、地区性和社区性的公共产品都是由中央政府和各级地方政府提供的。营利与非营利组织、农村社区和农村居民个人及其他社会力量也不同程度地参与了公共产品供给，也是重要供给主体。

1953—1978年，高度集权的政治制度和计划经济体制决定了公共产品由政府主导的计划供给制度。城镇全部公共产品由国家财政预算提供，农村除外交和国防等全国性纯公共产品由国家提供外，其他公共产品完全由人民公社自己承担。主要依靠政府的行政权力，通过行政命令甚至大规模的行政动员来组织实施。

这期间，城乡二元公共产品供给制度形成，并集中体现为制度内核制度外供给的显著不同特征。政府是城市公共产品供给的主要财权和事权主体，几乎全部由政府依照计划自上而下安排，集决策、投资、经营、组织管理于一身，委托国有企业和事业垄断经营，国家控价，是价格不能准确及时反映公共产品价值和供求关系，公共产品投资以及维护乃至企业出现的亏损，均由政府财政支出，城市居民免费或低价使用，均等化程度较高。农村公共产品供给在供给决策上采用自上而下的决策机制，由国家和上级政府决定和安排供给计划，公共产品供给成本由制度外筹资解决，制度内的公共财政非常有限，主要以无偿调用劳动力来补足公共产品资金缺口，农民实际成为农村公共产品供给成本的主要承担者。

1978—2002年随着我国改革开放进程的逐步深化，国有经济选择性地逐渐从一些公共产品的生产领域退出，政府垄断所有公共产品供给的状况开始发生变化，通过国家主导的市场化、产业化、社会化改革，城市公用事业逐步实现了投资主体由单一到多元的变化，改变了政府包揽的情况，除国家财政用于基本公共产品的支出外，市场开始逐步对公共产品资源的配置发生作用，第三方组织也开始逐步参与其中，卫生、教育、影视、科研等公共产品生产领域，已有外资、私人企业和非盈利部门开始进入，这拓宽了公共产品的筹资渠道，不仅增加了投资总量，而且一定程度上改变了政府垄断公共产品供给局面，促进了我国公共产品供给的快速增长。政府引导、市场运作、社会参与的城市公共产品供给制度基本建立。特别是从1998年开始，为解决“三农”问题和缩小城乡发展的不平衡，国家实施较为积极的财政政策，逐步扩大农村公共产品供给范围，大中型水利设施、交通运输设施、公共道路等公共生产要素类产品有一定程度的发展。农村公共产品供给制度也发生了以下变化，由各级政府、村民自治组织、专业性经济合作组织、非政府组织共同参与农村公共产品供给的格局，组织松散的农民利益集团虽然作用微乎其微，但这显现出农民参与决策的意愿日益强烈，作为民主决策制度基础的指向性意义已露端倪。但村民自治的精神和实践呈现出了不容回避也不能忽视的突出矛盾，亟待解决。

2003年全面实行税费改革的初衷是为减轻农民负担，但却出现了基层政府财权供给不足和制度外供给缺位的双重问题。

新世纪以来，我国开始进入全面建设小康社会的新阶段，公共产品供给也呈现出新特点。党的十六大提出统筹发展的战略，构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的目标，使政府在执政理念上更加关注民生，并因此推动了政府职能转换，强化政府服务意识，不断提升公共产品供给的质量与效益，进入到以科学发展观为指导的城乡统筹供给的新阶段，更加注重社会公平，从供给内容、供给规模到供给结构都发生了深刻的变化。

党的十六届五中全会，进一步提出建设社会主义新农村的战略任务，把建设社会主义新农村作为统筹城乡发展的重大战略，确定了城市支持乡村的方针，加大各级财政对农业和农村的支持力度，建立以工补农、城乡互动、协调发展的新型城乡关系。随后的农村工作会议具体提出了切实加强农村基础设施建设、引导农民有序进城务工、增加农村教育卫生等社会事业的投入、从多方面加强农村公共服务等多项工作，将农村公共产品供给提到了前所未有的高度予以重视。在城乡统筹发展的背景下，政府供给公共产品的责任进一步得到强化，农村公共产品供给有了显著改善，基础设施、教育、医疗、社会保障都有了实质性进展，在公共财政的大力支持下，农村公共产品已步入制度内供给之旅。

2．城乡公共产品供给呈现不同程度的增长

据国家统计局发布的《2011年中国统计年鉴》、《2012年中国统计年鉴》以及国家统计局副局长谢鸿光对《2011年统计公报》的评读等相关数据显示，截至2011年，城乡居民公共产品享有水平与十年前相比较，有不同程度的提高。

以下是一组对比数据，从医疗、教育、养老、家庭支出、社会保障、公共设施等方面直观显示公共产品享有和消费情况。

一是城乡居民收入快速增长。2011年，全年农村居民人均纯收入6977元，比上年增长17.9％，扣除价格因素，实际增长11.4％；农村居民人均纯收入中位数为6194元，增长19.1％。全年城镇居民人均可支配收入21810元，增长14.1％，扣除价格因素，实际增长8.4％；城镇居民人均可支配收入中位数为19118元，增长13.5％。2011年农村居民收入实际增速比城镇快3个百分点，城乡居民收入差距继续缩小。

二是社会保障工作显著加强。全年救助城市医疗困难群众711.4万人次，救助农村医疗困难群众1558.1万人次；资助1276.5万城镇困难群众参加城镇医疗保险，资助4544.3万农村困难群众参加新型农村合作医疗。农村扶贫标准大幅提高，覆盖范围大幅提高，极大改善了低收入群体的生活水平。

参加城镇企业职工基本养老保险人数2000年13617万人，2010年参保人数28391.3万人。2011年城镇基本医疗保险参保人数47343.2万人。2011年新型农村社会养老保险试点的参保人数，全国已达到32643.5万人。

2005年参加新农村合作医疗的人数是1.79亿，2011年新型农村合作医疗基金参保人数达到8.32亿人，可谓数以亿计的增长，参合率也从75.7％，增至97.5％，补偿受益人次逐年增长，截至2011年底，已惠及了13.15亿人次。

三是在医疗卫生方面，我国继续加快推进新型农村合作医疗制度建设步伐，全面开展城镇居民基本医疗保险工作，不断健全城乡医疗救助制度，继续完善社区卫生和农村卫生投入政策，支持突发公共卫生事件医疗救治等体系建设。截至2011年底，医疗服务机构继续快速增长，包括村卫生室在内的全国医疗卫生机构总计达到953432个，其中医院21638个，乡镇卫生院37374个，社区卫生服务中心（站）32812个。与此同时，医疗服务人员也快速增长，执业医师和执业助理医师251万人，比上年增加10万人；注册护士224万人，比上年增加19万人。

2001年卫生费用总计支出5025.93亿元，其中政府卫生支出总额是800.61亿元，占卫生总费用的15.93％，社会卫生支出总额是1211.43亿元，所占比重是24.10％，个人现金卫生支出总额3013.88亿元，所占比例高达59.97％，人均卫生费用393.80元，卫生总费用占GDP总量的4.58％。

到2011年卫生总费用是24268.78亿元，其中政府卫生支出总额是7378.95亿元，占卫生总费用的30.40％，社会卫生支出总额是8465.28亿元，所占比重是34.70％，个人现金卫生支出总额6571.20亿元，所占比例降至34.90％，人均卫生费用1801.22元，卫生总费用占GDP总量的5.15％，有不等幅度的提升。

2011年政府、社会和个人卫生费用支出情况

数据来源：国家统计局《2012年中国统计年鉴》。

卫生总费用是一个国家或地区在一定时期内为开展卫生服务活动，从全社会筹集的卫生资源的货币总额。按来源法计算。它反映一定经济条件下，政府、社会和居民个人对卫生保健的重视程度和费用负担水平，以及卫生筹资模式的主要特征和卫生筹资的公平性、合理性。

政府卫生支出是指各级政府用于医疗卫生服务、医疗保障补助、卫生和医疗保险行政管理事务、人口与计划生育事务支出等各项事业的经费。

社会卫生支出指政府支出外的社会各界对卫生事业的资金投入。包括社会医疗保障支出、商业健康保险费、社会办医支出、社会捐赠援助、行政事业性收费收入等。

个人现金卫生支出系城乡居民在接受各类医疗卫生服务时的现金支付，包括享受多种医疗保险制度的居民就医时自付的费用。

卫生总费用占GDP比重是卫生总费用与同期国内生产总值（GDP）之比。可以反映一定时期国家对卫生事业的资金投入力度，以及政府和全社会对卫生、对居民健康的重视程度。

社区卫生服务中心（站）是为本社区居民提供预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务等的基层卫生机构。包括社区卫生服务中心和社区卫生服务站。

全国各地区社区卫生服务中心（站）总体医疗服务能力有了显著提升，2004年诊疗人次4615.6万人，2011年诊疗人次达到40950.0万人次。6年时间，增长了数倍。

2000年每万人医院、卫生院床位数是23.8张，2010年增至32.7张。虽然还停留在较低水平，但数量增长是明显的。

四是全国社会服务机构2010年保有1268926个，2011年达到1297469个，在数量上增长了近3万个；社区服务机构的数量，2001年是201758个，2011年160352个，减少4万多个，覆盖率也从2001年的25.5％降至23.6％。与之相应的是，社区服务中心（站）从2010年的56957个，到2011年大幅增至70547个；社区服务中心的从业人数，从2009年的6.8万人，猛增至2011年的33.7万人。总体呈现出社区服务机构数量减少，社区服务中心增加，社区服务站从无到有，管理上移，服务重心下移等特征。

农村养老服务机构，2009年是31472个，2011年增加到32140个，从业职工从13.6万人，增至14.2万人，稳中有升；城市养老服务机构，2009年5291个，2011年5616个，从业职工2009年6.4万人，2011年增至8.1万人。比农村养老服务机构增长明显。

2011年城乡社会、养老服务机构情况

数据来源：《2011年中国统计年鉴》。

社区服务设施数，是指报告期末设立的以非营利为目的，为本社区居民服务，特别是为老年人、残疾人、儿童服务的社区服务中心、活动站、服务站、养老院、老年公寓（托老所）、残疾人工疗站、残疾儿童日托所、家务服务站、婚姻介绍所等福利性设施以及职工社会保险管理服务的机构数。

五是全国文化市场经营机构，2010年按城乡分列，县以下49897个，县城90910个，城市103890个。所从事的文化服务项目主要包括新闻服务，出版发行和版权服务，广播、电视、电影服务，文化艺术服务，网络文化服务，文化休闲娱乐服务，其他文化服务。

根据国家广电总局制定的《广播电视人口覆盖率统计技术标准和方法》进行调查统计，2011年广播节目综合人口覆盖率97.06％，农村人口覆盖率96.09％，其中中央广播节目96.13％；电视节目综合人口覆盖率97.82％，农村电视节目人口覆盖率是97.1％，比2009年高出近6个百分点，中央电视节目96.99％。全国有线电视用户总计20264.39万户，全国有线电视入户率49.43％，农村则为32.38％。

广播节目综合人口覆盖率是指在对象区内采用无线、有线、卫星等技术手段能够收听到包括中央、省、地市、县广播节目和电视节目中任意一套的人口数占全国总人口数的百分比。

六是教育经费投入情况。2001年，国家教育经费合计46376626万元，国家财政性教育经费30570100万元，预算内教育经费25823762万元；2010年国家教育经费合计195618471万元，国家财政性教育经费146700670万元，预算内教育经费134895629万元。

国家财政性教育经费包括国家财政预算内教育经费，各级政府征收用于教育的税费，企业办学校教育经费，校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费。

财政预算内教育经费是指中央、地方各级财政或上级主管部门在年度内安排，并计划拨到教育部门和其他部门主办的各级各类学校、教育事业单位，列入国家预算支出科目的教育经费，包括教育事业拨款、科研经费拨款、基建拨款和其他经费拨款。

七是农村居民家庭总收入和消费支出的基本情况。2000年农村居民家庭总收入3146.21元，2010年8119.51元，2011年增幅较大，达到9833.14元。农村居民家庭纯收入，2000年是2253.42元，2010年是5919.01元，2011年是6977.29元。

从居民消费水平看，2000年农村居民消费1860元，城镇居民6850元，城市是农村的3.7倍。2010年全体居民消费水平是9968元，农村居民4455元，大大低于全国平均水平，城镇居民15907元，城市是农村的3.6倍。2011年农村居民家庭人均全年现金消费支出4733.35元，城镇居民家庭平均每人全年现金消费支出15160.89元，后者是前者的3.2倍。

总体印象是纵向比较进步显著，城乡比较差距明显。

以北京地区为例，2010年最终消费支出7907.1亿元，其中居民消费支出4648.2亿元，农村居民347.0亿元，占支出总额的比例为7.5％，城镇居民4301.2亿元，占支出总额的比例92.5％。差距比较悬殊。

再看天津的情况，2010年天津地区最终消费支出3529.7亿元，其中居民消费支出2247.5亿元，农村居民209.3亿元，占支出总额的9.3％，城镇居民2038.2亿元占支出总额的比例为90.7％。

2010年城乡居民消费支出情况

数据来源：《2011年中国统计年鉴》。

居民家庭医疗保健支出占家庭总支出的比重，城乡分列，城镇居民家庭2000年是6.4％，2010年6.5％。基本持平；农村居民家庭2000年是5.2％，2010年则涨到7.4％。这反映了两方面问题：一方面农村居民家庭医疗保健意识增强，医疗保健条件改善，主观选择的多样化使医疗保健支出绝对增长；另一方面是家庭总收入增长缓慢，医疗保健支出比例相对增长。

八是城市公用设施的普及和占有率。2000年城市每万人拥有公交车辆5.3（标台），2010年达到9.7（标台）；2000年城市人均拥有道路面积6.1平方米，2010年13.2平方米，翻了一番；2000年用水的普及率63.9％，2010年96.7％。2000年燃气的普及率是45.4％，2010年达到92.0％；2000年人均公园绿地面积是3.7平方米，2010年11.2平方米；2000年每万人拥有公共厕所2.7座，2010年3.0座；2000年城镇人居用水量435.4立方米/人。2010年450.2立方米/人；2004年以来一直呈增长趋势。

2011年城市公用事业的基本情况

数据来源：《2012年中国统计年鉴》。

城镇生活用水由居民用水和公共用水（含第三产业及建筑业等用水）组成。

九是农村生产性基础设施的情况，灌区有效灌溉面积2000年2449.3万公顷，2010年2941.5万公顷。增长16个百分点。2000年水土流失治理面积8096万公顷，2010年水土流失治理面积是10680万公顷。2000年节水灌溉面积1638.9万公顷，2010年2731.4万公顷。2000年堤防长度27万公里，2010年29.4万公里。

2011年农村生产性基础设施情况

数据来源：《2012年中国统计年鉴》。

环境保护事业主要包括供水、用水情况以及工业废水和生活污水的排放及治理情况；城市空气质量，废气排放及处理情况；工业固体废物的产生、处理及利用情况以及城市生活垃圾清运及处理情况；城市道路交通和区域环境噪声监测情况；造林、草原建设及自然保护基本情况；地质、地震、海洋、森林灾害及突发环境事件情况；环境污染治理投资等。

据《人民日报》2013年1月25日电，国务院刚刚公布的能源发展“十二五”规划提出，到2015年将全面实施新一轮农村电网改造升级，实现城乡各类用电同网同价。行政村通电，无电地区人口全部用上电，使用人口达到2.5亿人。国家电监会也在日前提出要求，2013年力争解决120万无电人口用电问题。

各方面统计数据均显示了不同程度的发展与进步，尽管这种发展参差不齐。城乡仍然呈现出不同特点，总体显示，城市发展步子比农村快，即使有些方面进步幅度小，也能保持小碎步，却不停步。但公共服务能力与公众需求尚有很大差距，以城市公共交通为例，存在公共交通运行准点率较低，等车时间长，行车速度慢，乘车环境差、公交站点布局不够合理等不足，令人欣慰的是，国家已经将优先发展公共交通上升到国家战略层面予以重视，值得期待。农村公共产品则在许多方面呈现滞后特征，或成长缓慢，城乡差距依然明显。

3．政府调节——市场配置的格局初现端倪

从供需角度看，在经济发展的一定阶段，政府有限的财政总也赶不上人们对公共产品需求的增长。

从需求方看，公共产品能否满足需要，一是取决于需求的增长变化情况，这与经济发展水平有关；二是取决于支付意愿和支付能力，这受收入水平、物价水平等因素的制约。

从供给方看，公共产品能否满足需要，一是取决于政府的财政能力，二是取决于摸准需求脉搏。

改革开放以来，中国的经济发展模式以及公民需求均发生了巨大变化。从1978年到1995年，中国计划经济体制转型为市场经济。由于计划经济时期实行全面包管的政策，不仅由政府供给公共产品，甚至在私人需求方面，也存在着私人需求公共供给的体制，此时市场化改革主要是将原本政府不应该管的私人需求还给市场，政府理性退出，此时公众需求主要集中在私人产品领域，公共需求的问题尚处于隐形状态。

1995年之后，私人需求公共供给的体制得到了根本性扭转，私人需求在某种程度上也达到了基本满足，随着经济发展步入新的阶段，以及个人可支配货币收入的增长，公民开始寻求高质量、个性化的公共服务和公共产品，在教育、卫生、医疗、社会保障等方面的需求大幅度增加，正是同一时期，公共需求在短时间内出现了爆发性增长。

目前，伴随经济结构的变革，产业结构的调整，工业化、城市化的推进等，公众对公共产品数量、质量的需求都提出了更高的要求。

总之，供需平衡永远是动态过程，不变的是政府必须承担供给职责，不断提高政府公共产品供给的有效性，需要探索完善政府公共产品供给的决策体制、运作机制和评价体系。政府必须承担制度创新和机制设计的职责，通过制度和机制的安排，在公共产品生产与分配中，充分调动市场力量参与城市公共产品供给，将市场机制引入公共产品的供给领域，甚至允许和鼓励私营企业生产与经营，以解决政府有限的财力和不断扩大的公共产品需求之间的矛盾和公共产品供给不足的问题。

在公共产品领域，政府和市场作为参与主体，各自拥有对方所不具备的比较优势，在政府主导下优化组合，以增强公共产品供给能力。

换言之，就是政府“买单”，必须是物美价廉的符合社会公众需要的公共产品。从而，政府的供给能力就不能再简单归结为财政能力。同时，当需求方有了自主选择的可能时，付费环节也能更多体现主观意愿，只有自由选择才能表达真实意愿。

（三）不能孤立地看待城乡公共产品供给

公共产品供给不是一个孤立问题，它与法律规制、经济社会发展阶段、政府理念、科技手段等有着很强的关联性，所以，不能孤立地看待城乡公共产品供给。

1．必须完善公共产品供给的法律规制

在法学理论中，公共产品是一种法律客体，公共产品供给事实上是一种法律行为。是不同的主体之间在权力与职责，权利与义务关系上的分配与调节。公共产品供给涉及政府与市场的权力与职责、权利与义务关系，属于经济法上的政府行为。

目前，我国能够规范公共产品供给或与之有关的法律法规主要包括《农业法》、《教育法》、《义务教育法》和《科学技术进步法》等，分别提出了对农业、教育、义务教育和科学技术经费投入的原则要求。涉及基层文化建设、人口和计划生育工作、村村通工程、农村电影、农村义务教育、疫苗流通和预防接种、新农合、城市低保、农村低保、城市居民医疗救助、城镇居民医疗保障、社会保障等多领域公共产品的供给，主要还是以国务院以出台的令、条例、通知等予以规范。

迄今，我国农村基础设施建设的法定投入方式都是以政府投入为主导的，对于怎样利用民间资本进行多元投资，尚属空白。以农村水利设施建设为例，当前农田水利建设的政府财政投入严重不足，但在实际中已经出现了农民自己承包式的农田水利网络建设，并且已经不是孤立的现象。这种承包式农田水利建设，由农民个人自己建设并实施管理，从而实现农田水利建设的持续高效。但是，这种模式却面临农村基层组织换届选举对农田水利承包合同的效力侵害。农田水利建设先期投资人的权益得不到有效地保护，这不仅会挫伤非政府投资者的积极性，还会因为投资人不再对农田水利管网继续进行维护，造成建设和使用双重损失。如果由政府接管并保持高效管理，一是目前还缺乏法律依据（这又回到了问题的原点）；二是缺少实践经验。总之，不利于农民自发通过多元筹资渠道，影响农村公共产品供给途径的拓宽和完善。

为了依法维护公共利益和投资者的利益，必须通过法律规制公共产品供给。

经济法的本质特征在于规范、协调和平衡国民经济行为。公共产品是在供给上具有规模性，在消费上具有非排他性，外部性巨大，风险性很强的经济行为，怎样使之在国民经济的各个环节产生合理的效应，在法律规制下合法、合理、安全地运行，就是公共产品供给中法律规制问题的逻辑起点。

经济法中的政府规制理论认为，针对公共领域一些特定的社会问题，不必局限于行政法和公法，为彻底解决问题可以综合运用各种法律手段、法律机制和法律思想，进行法律层面的整合。这就要求在市场规制法的框架内做好公共产品相关法律制度建设。

一是健全经济主体法律制度，可以明确主体权力和责任，保障各种投资主体的合法权益。现实中可用以构建多元化的农村公共产品投资平台。经济法主体包括国家经济管理主体、市场经济活动主体和社会中间层主体。农村公共产品的有效供给需要这三大主体协调配合。要加强政府作为投资主体的地位，要在政府预算内明确投向公共产品的比例，进一步发挥政府作为公共产品供给主体的作用。引导、促进和鼓励各市场主体积极参与公共产品供给，特别是进入农村公共产品市场。高度重视各种公益性组织和农民自治组织在农村公共产品供给方面所做的尝试和探索，充分发挥农民的首创精神和保护各种社会力量投身农村各项事业建设的积极性。

二是通过各种法律规制的促进和激励，保障政府行为的合理合法性，实现农村公共产品供给市场化竞争机制的建立，保证农村公共产品市场的健康均衡发展。在微观层面，制定详尽而细致的法规，通过政府特许经营等市场准入门槛的设定，以及廉政监督、反垄断、反不正当竞争等相关措施予以严格规范，从而提高公共产品在城乡供给的效率与效益。对于农村职业教育、农村水利灌溉系统、中低产田综合改造、农村医疗养老文化事业、农村道路建设、电网建设等可引入市场竞争机制的农村公共产品，要加强经济法规制，以阻隔市场对农民增量利益的剥夺。

三是建立综合资金使用机制，以配合现行财政体制的改革。通过法律规制矫正目前存在的城乡公共产品非均衡供给现状，依法实现财政的支农支出，用法律保证农民享有最基本的城乡公平待遇。杜绝预算编制的随意性和供给过程中自由裁量权的无限制使用，保证公共产品供给的财政支出在GDP中的科学比重，优化中央财政与地方财政在公共产品供给中的支出比，通过法律规制监控公共财政支出的使用，增加政府和官员的公共产品供给动力，通过转变政府职能，提升公共产品供给效能。

四是通过法律救济机制，用以追究供给失败或供给不作为的政府责任，在公共产品供给、分配、消费和管理等各个环节保障公众合法权益。

五是强化行政问责制。政府行政功能的本身就是执行那些已经上升为国家意志的法律，要求行政官员严格依照法律对国家和社会事务进行组织与管理。公共管理体现的是授权与委托的法律关系，行政官员的责任源于授权过程，公民作为委托人，为行政机关及官员提供资源或授权，要求其以公共利益为导向，提供物有所值的服务，不断满足社会不同的需要，并限制政府及其官员自身的行为，使之朝着规范、有序、高效的目标发展。

公众把权力赋予行政主体，由他们代表公众，按照公众的意愿独立行事。但是，按照理性选择的逻辑，行政主体可以独立自主行事，但未必总是按照公众意愿，因为还存在主体福利最大化的问题。于是，在一定条件下，行政权力的自主性与其应该所具有的代表性之间存在着深刻的矛盾冲突。行政权力的自主性极有可能成为自利性，从而使其代表性化为乌有。

这个问题的实质在于公共组织的自主利益和公共机构作为社会利益代表者之间关系的处理。问题的关键是如何控制行政权力。人们通过各种有效的方式实现对行政行为的监督，保证行政权的合法行使，保证自己的合法权益不受非法侵犯。这是我国社会主义国家实行行政问责的理论基础。

农村公共产品供给，根本上体现的是政府与农民的关系，改革二元户籍制度，推进城镇化是目前政府提供的最重要的公共产品，其实质就是复杂的利益关系重新布局、分配、创造的过程，比如缩小收入分配差距，“提低”缺少上位法的支持；“扩中”则缺少配套的财税制度；并因此陷入两难。只有将这种关系置于宪法法律的制度框架内，纳入法制轨道，才能从根本上保证政府依法对乡村和农民实施管理，农民依法履行对国家的义务和责任，实现政治经济利益的尊重，这也是法律先行的意义。

2．亟待优化公共产品供给模式的组合

公共产品供给模式不单纯是政府与市场的责任边界问题，主要是从供给主体上确定主导地位，它包括政府主导、市场主导、政府垄断等基本供给模式。各种模式本身并无优劣，因为公共产品的不同分类，各种模式都有用武之地，关键是模式组合的选择和优化非常必要。

（1）政府垄断型公共产品供给模式

这种公共产品供给模式的特点是政府作为单一供给主体。还可以进一步细分，一类是政府供应与政府生产相结合，政府是供给结构中唯一的生产者，供给方式具有垄断性；二类是生产主体可以是政府，也可以是非政府机构。

纯公共产品供给必须由政府直接生产和提供，政府是生产和供给的唯一主体，这意味着政府既是物品和服务的安排者、资金供应者，也是物品和服务的直接生产者。如立法、国防、警察服务、司法服务、行政管理、军队给养、基础科研、外交关系等属于政府无偿供应与政府生产相结合的范畴，与政府生产结合在一起的政府供应，在很大程度上属于无偿供应，因为只有这样，全社会才能免费消费。

在准公共产品领域自然垄断性物品类别中，最典型的表现是政府创办企业；在福利物品类别中，这种结合一般包括政府创办的公立学校、公立科研机构、公立博物馆、公立医院以及其他公立文化设施，关怀社会特殊人群的精神病院、福利机构等，在这些机构中，生产管理人员属于国家公职人员，消费者或免费享受服务，或低价享受服务。除了政府机构外，政府企业是政府生产公共产品的重要载体。政府企业是政府为了直接生产公共产品、履行其职能而建立的。

政府垄断型公共产品供给模式的劣势是不能很好地体现效率原则。首先，由于政府长期以来垄断公共产品供给，其自身缺乏动力去降低成本和进行技术革新，从而导致了低效率的现象出现。对行政司法服务这类纯公共产品的供给来说，效率的低下直接导致行政管理费支出规模膨胀。对于一些准公共产品的供给来说，效率低下所带来的高成本引致大量公营事业部门亏损，进而对财政形成强大的支付压力。其次，在私人经济部门，利己动机在市场机制的自发调节下，会与利他结合起来。但在政府公共经济部门，缺少市场调节机制，政府公务人员的利己动机通常会造成对公共利益的损害。比如，政府供给公共产品所存在的寻租和腐败现象以及由此导致的效率损失是显而易见。

另外，政府免费供给公共产品，不利于节约使用，缺乏必要的爱护激励，导致公共产品损坏严重，极大地影响了公共产品供给质量，影响了消费者效用满意度的提高。

（2）市场主导型公共产品供给模式

技术的发展降低了产权界定的成本，更多的产品和服务可以建立经济逻辑，用市场的办法提供，政府的责任更多地是确立、规范和监督，而不是直接生产、并承担费用。这种市场主导型公共产品供给模式，也称完全民间型模式，是公共产品商业供给的模式，在主体特征上表现为以非政府力量为主要供给主体，在行为特征上表现为民间主体拥有绝对的、自主的决策、投资、经营和收益等权利，排斥所有的政府干预。

其特征一是私人不但生产经营该项公共产品和公共服务，而且必须为之进行投资；二是私人从政府手中承包生产和经营某项公共产品或公共服务活动。在私人不进行资金投入的情况下，经过经营管理，使政府的投入变成产出，反映了政府与私人部门的合作关系。

但民间资本以追逐利益最大化为目的，在公共产品领域，纯粹由民间资本来进行，难免产生巨大的劣势。因此，纯粹的民间主体，在实际的公共产品供给中得到适用的范围是很有限的，所以这里不做过多讨论。

根据公共财政理论，农村纯公共产品应由政府免费提供，对于农村准公共产品，市场机制可以发挥一定的作用，但由于农村公共产品的基础性、效益的外溢性特征，政府仍应发挥主导作用。鉴于我国农村市场发育尚不完全，市场机制和规则亦不完善，第三部门的力量比较弱小、有欠成熟，农村居民的购买力比较低弱，加之，具有自然垄断特点的公共服务，与私人投资能力存在一定的距离，农村公共产品供给还是应当本着循序渐进的原则，发挥政府资金的导向作用，选择政府供给为主的政府主导型供给模式。

（3）政府主导型公共产品供给模式

这是政府供应与非政府主体生产相结合的方式。政府并不是直接生产的主体，供给和生产两个环节的主体不同。这种方式，实质上是政府出资购买非政府力量生产的商品和劳务。但是生产什么、生产多少、生产价格以及质量标准基本上都是以政府为主动的。政府提供、市场生产的公共产品供给模式开始被越来越多的城市付诸实践。2001年以前，政府出台行政法律措施，限制私人部门进入公共产品供给领域。2001年这种情况有所改观，国家计委出台了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。在政府定价、税收等政策的辅助下，民间资本开始进入供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市基础设施建设领域。市场在城市公共产品供给中发挥越来越大的作用。

政府主导型供给模式的主要实现路径是通过政府采购。在政府购买方式中，又分为两种情况：一是民间部门仅仅进行生产经营，并不投资，重要特点是政府出钱、民间出力办事。其生产经营权是从政府那里获得的，资金也是政府提供的。存在公共产品生产和供给两个环节和两个主体。政府为了得到有效的、高质量的商品和劳务，民间部门为了营利或得到政府更多的拨款，相互之间往往通过契约予以规范、约束双方的行为，以保证自身的利益。民间部门通过竞标方式与政府签订生产合同，获得生产某项公共产品或公共服务的权利。二是政府补贴和私人投资相结合。如大量准公共产品，可以由私人投资者按照受益程度的大小进行集资生产，政府给予适当的补贴或税收、贷款优惠。目前，这种公共产品供给方式在各国很有共识。

依据财政支出理论，政府财政支出分为采购支出和转移支出。政府采购支出包括用于采购日常政务活动所需要商品支出和劳务支出，这是一个等价交换的过程，政府付出资金，得到等价的商品和劳务，它对于民间部门积极参与公共产品供给具有重要的影响。转移支出是政府将一部分财政收入无偿地给受领者时所发生的支出，包括补助支出、捐赠支出、债务利息支出。其中补助支出是转移支出的大头，包括对公共企业和从事公共事业的私人企业的补贴、对私人领域的补贴等。与政府采购不同的是，政府补助不需要招标，目的在于扶持非政府力量积极参与公共产品的供给，维护和促进某项公共事业，如环境保护、促进高新技术发展、推进产业结构进一步合理化等。

在政府主导，市场力量生产公共产品的方式中，政府行为起着关键作用，市场力量对政府补助有明显的依赖性。尤其是一些从事公共事业，但市场竞争力不足的企业，更加依赖政府补贴。这种方式可以使政府从具体的生产过程中剥离，更好地履行政府职能。

（4）选择比较优势获得合理的供给模式

如果在排他可行的前提下，私人垄断供给会导致收费过高。若排他困难或单纯政府供给，会造成过度使用，产生拥挤。这种两难困境表明，单纯依靠私人或政府的方式都不能很好地解决公共产品供需矛盾问题。

供给模式选择的目的旨在于解决公共产品供给矛盾，实现城乡协调发展。鉴于中国农村地广人多、区域经济发展不平衡，单一采行哪种供给模式，都很难解决现行城乡公共产品供给体制以及供需矛盾，因此，有必要结合国情，依据各种供给模式的特点，在政府主导下，走组合之路，形成中国化的合作供给模式。

现实中诸如计划生育、义务教育、医疗保障、大江大河治理、大型农业基础设施建设、农业科学研究等全国性的农村“纯公共品”以及部分外溢性极强，并且接近于纯公共品的“准公共品”，需由中央政府和省级政府提供，并在宏观上保证公共资源在不同地区、不同区域、不同社区间公平配置。而对一些在本地区发挥作用的公共产品，比如市政工程、水利设施、供电、供暖、供水、供气等公用设施，则应由当地政府或私人提供，上级政府应予适当协调、指导和监督。

准公共产品的供给可以采取政府和私人合作的模式。如服务的外包，即与基础设施有关的某些特定的服务，以合同的形式承包给民营企业去完成。如铁路部门的售票、清洁和饮食服务；供水系统的读表、寄发账单和收费服务、道路清扫等。同时，公共部门依然对这些设施的管理和维护承担全部的责任，并为固定资产筹资，提供流动资金。

无论是政府主导型模式还是市场主导型模式，其优势与劣势关键在于具体适用范围和程度的选择，必须对各种模式取长补短、综合分析、功能组合，以获得一种比较合理的供给模式。即使在市场经济发达的国家，虽然主要采取市场主导型模式，但政府垄断型模式也还有特定的适用范围，比如军事和国家安全领域的公共设施或规制等。在实践中，很多处于改革或转型阶段的国家多采用政府主导型模式。

中国的国情要求逐步建立起“政府主导、社会参与、运行透明、监管有力”的现代农村公共产品供给体制。

3．必须建立供需主体之间的良好互动

研究公共产品供给，要从需求入手，因为需求结构与供给结构是相互决定的。

由此推导，公共产品供给的积极作为应当表现在两个方面：一是满足公共产品需求，即供给结构随着消费结构的变化而变化。二是引导公共产品的消费需求。现实消费是生产和供给的结果，一方面可以理解为生产决定消费，用马克思的话说，就是生产出消费的对象、消费方式和消费的动力。另一方面可以理解为供给决定消费。随着生产的发展，人们的消费对象不断拓宽、丰富，消费方式也在不断的进化，这是一个自然的过程，也是一个必然的趋向，这个过程可以是自然而然的，也可以通过引导帮助实现。

调节私人产品需求可通过价格调节，然而，由于公共产品自身特性，以及消费者对公共产品的需求信息表露非常有限等，政府不能仰赖价格手段，也很难运用价格手段。应当发挥公共产品供给明确目的性和高度同质性的特点和作用。

公共产品供给的同质性，是与私人产品比较而言的。公共产品主要是为全体社会成员消费，满足全体社会成员的需求。因此，公共产品供给只考虑消费者需求的共同特点，更多地关注消费者需求方面的共同性或同质性，生产标准化的公共产品。正是由于公共产品供给的同质性，使公共产品具有非排他性，只要需要，人人可享用。

公共产品供给的目的性，是指政府提供公共产品的目的是为满足全体社会成员的共同需求，增进全体社会成员的福利。从这个意义上讲，公共产品供给从数量、质量到结构，既要遵循公共产品自身运动的规律，又要与社会发展阶段、经济发展程度、生产力发展水平相适应。需要什么公共产品，需要多少公共产品，通常是由生产力和经济发展水平决定的。

我们可以简要勾勒一下公共需求结构增长变化的路线图：随着农业产业化的发展，高新技术成果在农业生产中的推广和应用，不仅会推动农村第一产业的发展，还会极大地促进农村第二、三产业的发展；随着非农产业的拓展，农村对制造、加工、采掘业等基础设施的需求也随之日益增加，进而带动交通、电力、供水等基础设施的建设；由于第二、三产业带来人群聚集，必然会引发对农村教育、医疗卫生和文化体育等公共事业更多更高的需求。从另外一个角度讲，农业和非农产业的发展，会增加农民的收入，提高农村居民的支付和消费能力，最终带来农村公共产品需求结构的变化。这要求政府作为时，准确把握社会发展阶段，按照宏观发展需要，科学合理的安排公共产品供给，数量上适度，结构上有所侧重。如配合经济快速增长的宏观目标，政府就要增加生产性基础设施的供给，伴随政府更加关注民生需求，公共投入必须跟进，发展教育、公共医疗卫生事业、社会保障，以提升全体社会成员的生活质量。

已有学者的研究做出了定量分析，通过数据资料论证了政府在农业科技、农业教育和农村基础设施等方面的投资，对农户投资和产出的正相关系：2003年，政府每增加1元农业科技投入，可减少农户9.35元的投资，农户可获得11.87元的回报率。

从城乡比较的视角，农村比城市对公共产品供给的贡献率有着更高的期许，改善农村公共产品供给，有利于创造良好的农业生产条件，增加农村居民人力资本，增强农村居民从事非农产业的能力，为农村第二、三产业发展创造了条件，提高农村居民的科技水平，从而提高农业劳动生产率，增加农村居民收入，获得非农产业就业的比较优势。

目前，“三农”发展和新农村建设迫切需要的公共产品，主要是基础设施、教育培训、医疗卫生、社会保障、科技服务等。它们既是农村生产性公共产品，又是农村社会性公共产品；既属于农村纯公共产品，又属于农村准公共产品；既呈现全国性，又具有较强的区或性和地方性，既是焦点，也是着力点。

4．必须有科学理念和先进手段保驾护航

目前，我国城乡公共产品供给的突出问题是城乡差距。摸准城乡发展脉搏，以科学发展观为指导，提供城乡所需之公共产品尤为重要。

（1）理念上，落实城乡同比原则，摒弃二元态度，体现主体平等

城市财政支出主要包括总量和结构两个方面，在总量有限并显著不足的情况下，将财政支出优先于哪个领域，取决于政府理念，关系到政府主导的公共产品供给能力和水平。

现如今，城乡关系和农村公共产品供给问题，不仅表现为物质差异，还更多地表现为权力利益的协调。所以，和谐城乡关系是包括均衡物质利益、共享政治权利、实现农民主体地位的一揽子工程。

人人平等、地区平等是宪法的基本原则也是选举法的原则。2011年上半年开始的全国新一轮县乡两级人大换届选举工作，是在2010年修改选举法后的首次换届选举，也是首次贯彻落实“城乡同比”的选举原则，即实行城乡按相同人口比例选举人大代表，这是最大亮点。参加换届选举登记的选民高达9.81亿，参加投票的选民占登记选民的90.24％。县乡两级10人以上联名推荐代表候选人分别占候选人总数的60.03％和64.26％。农民代表比上届有所提高，使基层政权建设进一步加强。^[1]

（2）手段上，城乡真实需求和有效供给，需要辅以科学规范的方法

公共产品供给理论和实践表明，公共产品真实需求偏好和供给最优化数量是较难突破的问题。手段上讲，其难在调查统计，科学的统计制度、规范的调查抽样方法、适量妥当的样本数目、严谨的程序、有助于供给主体了解公共产品真实需求偏好，特别是政府在提供政策型、规划型公共产品时，作用更为显著。例如当前缩小城乡收入差距和收入分配改革，调查统计手段的助力是显而易见的。

基尼系数是用于量化居民收入分配差异程度的。过去，我国一直实行城乡分开的住户调查，所以只有城乡分列的农村居民纯收入和城镇居民可支配收入数据统计，缺少全国居民的可支配收入统计数据，也没有城乡居民可比的相同指标数据，这大大限制了对城乡居民收入分配情况的直观显示，也不能较好地反映城乡居民收入水平的差异。2013年初，经过两年多的努力，国家统计局对原有城乡分开调查的制度进行了重大改革，全国40万户抽样调查居民已经按照全国统一的城乡可比分类口径、统计标准、指标体系进行记账，未来城乡收入调查统计数据可以更好地帮助政府科学、客观、理性地分析城乡收入情况，制定出科学、理性的收入分配改革方案，加快收入分配改革。