城乡公共产品供给尚需面对的问题

二、城乡公共产品供给尚需面对的问题

公共产品供给，城市实行的是以政府为主导的公共产品供给制度，公共产品无论从数量上还是质量上都优于农村公共产品。农村很大程度上实行的是农民“自给自足”型公共产品供给制度，公共产品数量短缺，质量不高是其基本特点。与此相对应，城乡分别形成了相对独立的公共产品供给体系，导致了在公共产品机制、制度上独特的路径依赖。供给机制上的二元特征，使城乡公共产品供给在数量、质量、水平、效率上存在较大差异，但也面临一些共同的问题，不能回避。

（一）城乡公共产品供给总量不足

城乡公共产品供给都存在总量不足的问题，但呈现出不同特点。

1．城镇公共产品供给不能满足需求增长

城市是我国经济和社会发展的重要载体，改革开放以来，我国城市进入了快速发展时期，城市的快步发展呼唤城市公共产品及其供给跟上城市发展的节奏，为城市发展助力。

城市公共产品绝大部分由政府部门提供，一是政府通过行政事业单位向城市居民提供免费的公共产品或服务，如城市治安、城市绿化、城市交通等；二是政府通过国有企业向城市居民提供收费的公共产品，如供水、供电、医疗、教育等。

随着城市经济的发展，城市居民生活水平的提高，物质的、非物质的公共需求开始增多，并逐渐由温饱型生存需求向富裕型发展需求转变。政府也具备了一定的财力基础和公共产品的供给能力。但是仍然呈现出不能满足不断增长的公共需要。城市公共设施虽然有了长足进步，但仍然存在短板，比如，城市环境保护、道路交通等基础设施的人均拥有量、公共医疗和社会保障水平、科学技术发展与研究的投入比重等，远远不能满足城市发展的需要。加之，城市化进程加快，城市流动人口不断增长，公共产品供需更是呈现紧运行状态，甚至可以说，城市公共产品在一定意义上，已经阻碍了城市化进程。

城市公共产品具有两方面突出特征，一是消费人数的适度性，比如一定规模的城市道路最多只能容纳一定的车流量和人流量，如果消费者数量超过该限度，则会出现拥挤成本，如交通阻塞现象，即新增加一个消费者的边际成本大于零。随着城市化进程，城市规模越来越扩大，公众对城市公共产品的需求持续上升，城市公共产品的供给和需求总是不能及时有效的配比，必然呈现供给不足。二是城市公共产品强调设计和管理，一方面是考虑超前性，以利于城市的可持续发展，因为城市基础设施先期投入成本高，收效慢，周期长，空间有限，所以从规模到布局都要有宏观规划。另一方面要考虑各个项目之间发展的同步性，城市公共设施相互间有比较强的咬合性，往往牵一发而动全身，公共产品供给的同步性，可彰显公共产品的集群效应，并大于集合效益。

城市公共产品供给不足的特征，与农村基础性公共产品供给不足的情形，形成了鲜明的对比。

2．农村基本公共产品供需矛盾突出

农村公共产品包括大中型农业基本建设投资项目、农村环境保护工程、公共教育、社会保障、医疗保障、社会秩序和法律的维护等。农村公共产品主要由政府提供，但在技术水平和收入水平等约束条件发生变化时，民间或私人可提供一部分排他性的公共产品。农村公共产品资本的筹措机制主要是农村财政。农村财政即县乡财政，规模小、效率低，这也导致“制度外供给”在农村公共产品的政府筹资中发挥了重要作用。

本书所用农村公共产品的概念，不仅上述范畴，还包括由提供农村公共产品所引发的一系列公共服务活动和服务行为，还关联到提供农村公共产品和公共服务所形成的一系列政策制度、组织系统和运作方式。

有研究者在调研的基础上统计了一组数字，尽管只涉及基础设施供给，但却如一滴水折射了农村公共产品供给中的突出问题。这组数据显示，农民欢迎并肯定政府在基础设施建设方面的工作，但在付费环节却表现出强烈的矛盾心理，超过一半的被调查者表示愿意出钱，在表示不愿意出钱的理由中，认为很多基础设施不符合农民需要的超过50％，认为修建农村基础设施是政府的事，政府应该出钱的，比例大于1/3。凸显了农村公共产品供给在决策、数量、质量、筹资、分配、管理等诸多环节上存在的问题。

（1）基本公共产品需求长期得不到满足

新中国成立以来，尤其是改革开放以来，尽管我国实行优先发展工业的政策，但是我国政府、农村集体、社会各界以及农村居民对农村公共产品供给注入了大量的人力、物力和财力，使农村公共产品供给上了一个新台阶。但是，农村公共产品供给中存在的问题不容忽视。

长期以来，公共财政支付的制度性供给短缺，制度外供给资金缺口严重。主要体现在：一是急需的生产性公共产品供给严重不足；二是涉及农村可持续发展的公共产品供给严重短缺；三是有些投资巨大，投资回报期长的基本公共产品供给长期不足；四是曾经一次性投资的公共产品，开始出现老旧或质量下降；五是农村公共基础设施从总体上看，技术相对简单，资本含量通常很低，即使如此，也需要农民自主解决很大一部分费用，公共产品的公共性，因此被打了折扣。至于教育、医疗等基本公共产品，对提高农村劳动力素质和农村的可持续发展有毋庸置疑的意义，但供给情况堪忧。从公平角度讲，起点公平是最大的公平，教育资源的公平分享是不争的公平正义；享受均等性的医疗服务，更是人人生而平等的题中应有之义。

人类社会发展是从较低水平向较高水平发展的不同阶段的接续性组合。不同阶段社会需求是动态的、变化的、递进的。目前，中国社会需求结构正在发生变化，我国经济社会发展已开始从解决温饱的生存型向追求人的全面发展的发展型过渡。尤其是农村，潜在的基本公共需求开始变成全面的现实要求。适应这个变化，为广大农民提供基本而有保障的公共产品，是缩小城乡实际差距、全面提高农村人口素质的有效路径。

改革开放前，“重城抑乡”的公共产品供给体制，对农村公共需求取抑制取向，在此，不必多讨论。改革开放以来，农村开始实行家庭联产承包责任制，这种生产运作方式激活了农民的生产热情和积极性，但是农村这种好的发展势头很快遭遇了尖锐的供需矛盾：一是家庭联产承包责任制虽在生产组织形式上具有分散性等特征，但对灌溉、水电、生产服务等生产性基础设施的需求并未改变，而且显示出极强的依赖；二是伴随农户经济条件的改善和经济地位的上升，以及农村产业结构升级，对道路、教育、健康服务等公共需求增长迅速；三是农村集体经济力量的削弱，造成体制外强制性公共产品供给的能力愈加有限；四是制度外供给上的有所作为，又常常被制度外财政衍生的负效应消蚀。总之，自上而下的供给决策机制、取多予少的供给规则、权责不明的公共财政活动等，强烈制约了农村公共产品供给的效率。

医疗、教育通常被认为是基本公共产品，低水平享有和低水平供给在我国农村长期存在。医疗卫生需求属于最基本的公共需求，应该得到保证。现阶段，农村医疗服务普遍存在服务设施落后、设备陈旧、诊疗技术水平偏低、人均享有医疗资源低水平覆盖等突出问题。

教育有益于社会成员素质的平衡发展和总体提升，教育是社会可持续发展的必要条件，教育使“民有行使其权利之能力”。长久以来，教育的公共产品属性一直被质疑，本届政府力推九年免费义务教育，这意味义务教育已界定为典型的公共产品，而且是全国性公共产品，其所需经费由中央政府提供。现阶段的情况是，城乡在教育资源的占有上差距悬殊，无论办学的硬件和软件，城市在优先序上，都不可与农村同日而语。值得注意的是，经过改革开放数年来的积累，农村教育已经不满足于实现就学的权利，而进一步追求城乡公平享有教育资源，特别是优质教育资源。这需要政府的公共财政活动，在城乡一体框架下做出制度设计。

（2）数据反映出的问题

城乡二元格局和城乡二元户籍制度不仅造成城乡居民身份上的不对等，还有社会公共产品和公共服务上的城乡差别，一是市民与农民主体身份的差异感，当他们远离家乡，受限于不对等的身份权利，他们的意愿和利益既无法在城市得到有效地表达和保障，也无法有效的参与家乡发展规划与建设；二是城乡居民利益分配极不平衡，农村居民享受到的公共产品、公共服务水平，及其获得的农村社会发展收益，远远小于城市居民，城乡社会保障制度和医疗卫生水平的不均衡、城乡二元户籍体系下就业与教育权利的不平等，以及社会管理活动中城乡居民参与管理和监督权力配置的不合理等等；三是基本公共产品供给不足。

一项调查表明，19种农村公共产品中只有两种基本满足农村发展的需要外，其他17种农村公共产品均难以满足农民的需要。农民对农村广播设施与农村供电设施基本满意，满意度分别为71.6与65.2，这主要得益于近年来的农村电网改造。对农村市场设施、农村文体娱乐设施、农村交通设施、农村通讯设施的满意度也接近了60。农村市场化程度越来越高，农村购物越来越方便，农民对农村市场设施的满意度相对较高，但是也有许多农民认为这算是民营部分，而非严格意义上的公共产品。

在农村道路硬化与农村通信工程的推动下，乡村的交通与通信设施大为改观，农民从中得到较多实惠，因而满意度相对较高。目前发展的关键是通过优化整合，进一步提高供给效率。

关于农村的文体娱乐设施，是值得关注的服务项目。农村文化娱乐设施不足是显而易见的，但农民对农村文体娱乐设施的满意度却超过50％，分析其中原因，主要有两方面，一是农民在闲暇时尽管没有更丰富的文化娱乐选择，会以打牌等比较简陋的方式自娱自乐，在主观感受上弱化了对政府提供更多娱乐条件的期许；二是农民担心政府提供此类公共产品会加重负担。但这却反证了一个现实，强化农村文化娱乐公共设施与公共服务，以内容健康，形式活泼的文化活动来引导农民，树立农村新风尚具有非常重要的意义。

农村公共卫生设施、农民工就业服务、农村养老保险服务、农村基础设施建设、农村科技服务、农村环境保护服务、农村政府服务、农村供水设施与服务、农村金融服务等公共服务的满意度不足40％，徘徊在30％上下，农民对农村职业教育与培训服务满意度低于20％。

总体来看，农民对服务类公共产品满意度普遍低于硬件设施类公共产品，在硬件设施类公共产品中，农村公共卫生设施与农业基础设施的供求矛盾最为突出。

基础设施建设是城乡一体化的基础条件，所以，各国政府都很重视，特别是连接城乡间的公路，是提升城乡交通层次、加强城乡联系和推进城乡一体化的重要途径。在农村基础设施方面，各国普遍采取公共财政支出、低息贷款、发行债券等形式加大对农村道路、水利、农民住房、自来水等基础设施的投入力度，一方面有助于改善农业生产和农民生活条件；另一方面又使农民收入增加，有利于缩小城乡差距。

概言之，农村公共产品供给总量匮乏，是严重制约农民增收的外部条件。一是不能满足多元需求，伴随农村家庭小型化、就业非农化、社会空壳化、人口老龄化、文化多元化等新需求的增长，以及农村收入水平的逐步提高，人们对公共产品和公共服务的需求进一步增加，并呈现多元化，在质和量上都提出了新要求，生活性基础设施的需求大幅蹿升，满足精神生活的需求不断增长。二是供需脱节、缺乏对接现象严重，需要的明显不足，不需要的供给过剩，抛开两极不说，现阶段，与农民生活密切相关的公共产品供给不足，涉及农村可持续发展的公共产品供给短缺，如农业机械化程度低，大部分农民还是采用传统的手工耕作方式；生产性基础设施仍然供不应求，主要问题是年久失修或功能落后，投入总量偏低；与看得见摸得着的公共产品相比，公共服务供给被置于次要地位，基础性设施不到位，能提供的服务过于简单，发展缓慢，覆盖面过低；有些农村在交通、道路、水电等传统基础设施方面得到了一定程度的改善，有些则在通讯等信息化服务和基础设施方面有了较好的但很艰难的起步。短期内，弹性优惠措施会带来农民收入的增加，从长期发展看，还需要借助制度的刚性，加大基础设施投入，蓄积发展动力。

（3）新的需求增长带来的不足

其一，日益小型化的农村家庭规模，更加需要社会化的公共服务来共同抵御风险，承担社会责任。随着计划生育政策的实施以及农村生育观念的改变，农村家庭呈现出明显的小型化趋势。日益小型化的农村家庭规模的防病抗灾等能力不断弱化，独立承担养老等责任的能力不断下降。另外，农村家庭的小型化、家庭联产承包责任制以及耕地面积的锐减，使得家庭农业生产难以规模化与产业化，阻碍了农业生产能力与效率的提高。这就更需要社会化的公共服务来加强农业基础设施建设，共同抵御风险，承担社会责任。

其二，越来越多的农村劳动力外出务工或在非农产业就业，农村非农化需要一系列的农村公共产品来支持。就业由传统农业转向工业、建筑业或服务业的成功转移建立在充分的劳务需求信息、适合的知识与技能的基础之上，这需要有效的公共劳务需求信息、劳务担保与救助、劳动力培训、区域劳务品牌塑造等公共产品作为支撑。

其三，基于相对较高的比较利益，农村青年劳动力越来越多地进城务工，一是农村劳动力的非农就业面临着一系列从业风险；二是也带来了一系列的社会问题，如留守子女的教育、老人的照顾、土地荒废等；三是有相对较高文化的农村人力资源不断流失，留守农村的多数为老弱妇孺，造成农村劳动生产能力比较低弱，进一步强化了农业生产要素的弱质性，亟待提供更多的农村公共产品和公共服务的扶持、补充，乃至支撑。

其四，计划生育政策、城镇化等加速了农村人口的老龄化，加之上亿的农民工把青春奉献给了城市，却把养老的负担甩给了农村，使得农村医疗保障、养老保险的负担越来越重。而随着家庭联产承包责任制的推广实施，以农村集体经济为基础的社会保障制度已基本瓦解，家庭成为农村养老、治病等负担的主要承担者。日益小型化的家庭又难以承担起如此重任，迫切需要建立健全新型的农村医疗与养老等社会保障体系，用以解决农民进城务工人员先城市化、再社会化的问题。

其五，随着市场经济的发展与改革开放的深入，农村人口的流动性大大增强，农村人员、信息的交流量不断增加，呈现多元化发展的趋势，其中利弊杂陈，这迫切要求加强农村公共文化设施建设，多形式多渠道地发展农村文化事业建设，有针对性地提供丰富健康的文化产品与周到细致的文化服务，倡导健康文明的新风尚，以丰富多彩的农村文化陶冶农民的情操。

其六，农民的民主意识与法制意识正逐步增强，农民参与社会事业与公共产品供给决策的积极性与主动性更高，进而使农村对公共产品的真实需求能有效地得到显示，这就对公共产品供给的科学性与针对性提出了跟高的要求。对政府行为产生了规范和约束的要求与能力。

最后，农村的发展对信息化的需求水平不断提高，这要求政府应提供更多的农村信息类公共产品，不但要加强农村信息基础设施建设，而且应提供低成本、便利化、全方位的信息服务。2013年中央文件已经决定，加快用信息化手段推进现代农业建设，启动金农工程二期，推动国家农村信息化试点省建设；加快推进农村气象信息服务和人工影响天气工作体系与能力建设，提高农业气象服务和农村气象灾害防御水平；发展农业信息服务，重点开发信息采集、精准作业、农村远程数字化和可视化、气象预测预报、灾害预警等技术。

（二）城乡公共产品供给结构失衡

从一般含义出发，公共产品供给结构是指公共产品供给各个组成部分的搭配和排序，反映公共产品供给的数量和关系比。主要包括供给的主体结构、供给的方式结构和供给的内容结构。因供给主体结构和方式结构在其它章节已有所涉及，本部分只就供给的内容结构展开讨论。由于公共产品供给结构既有稳定性又有动态性，处在不断运动和变化的过程中，这里只做总体分析，不做细化处理。

公共产品供给结构与社会经济发展是相适应的。城乡公共需求的结构，由基本生存向全面发展转变，由消费型向发展型升级，虽不同步，但是规律相通。城乡发展的现实同样表明，不仅基本的公共需求需要持续的满足，随着其它层次公共需求的不断出现，需求不仅会反映在量的变化上，还会逐渐凸显需求内容的多样化和多元化趋势。

1．城镇公共产品供给结构不合理

改革开放以后，我国的经济体制由计划经济转向市场经济，市场化使得城市公共产品的数量和质量有所增长，1998年以来，我国开始实行积极的财政政策，即通过扩大政府公共投资来增加投资需求，带动消费需求的增长，目前已看到了一定的效果。但在公共产品供给结构上还存在一些不合理的情况。

一是重硬件设施轻服务。社会先行资本不仅包括公路、铁路、电力等生产性基础设施，还应包括学校、医院等社会基础设施。一些发展中国家的实践证明，即使增加了对生产性基础设施的投资，社会产出的增加也不显著。这是因为除了资本会影响经济增长外，还有其他因素，如人力资本等，通过教育和医疗卫生来提高人口的素质，劳动力质量的提高最终会体现为产出的增加。因此，提升人的教育水平、健康水平和居住环境，对经济发展的贡献率显而易见。另外，现在城市努力为市民提供道路、公共交通以及各种基础设施，但是忽略了管理型公共产品和无形服务的提供。大量投资建设生产性基础设施项目，忽视了与民众直接相关的基本公共服务完善，造成许多基本公共服务无法得到满足。这样会造成有形的公共产品不能充分发挥作用，甚至有可能会使有形产品形同虚设。

以市政公用设施为例，供给能力总体呈上升趋势，人均排水管道的长度逐年递增，人均绿地的面积也在稳步发展。人均居住面积、公共交通等公共产品在市场化的过程中，其数量和质量也有了显著提高。但对市民免费开放的体育设施、运动场馆明显供给不足，远远不能满足社会各层次、各年龄段的健身需求。在比较注重解决“看病难、看病贵”问题的同时，对疾病预防的公共产品供给，有不同程度的忽略，或者一直处于较低水平供给。

二是经济型和民生类公共产品的供给强弱不均。在城镇公共产品供给中，对于经济性的公共产品一般可以主动，甚至超前供给。由于民生类公共产品的基础比较薄弱，需求增长迅速，所以财政支出的比重仍需大幅提升。以卫生事业总费用为例，总额增长很快，但政府预算卫生支出增长相对缓慢，所占比例过小。社会保障类公共产品的支出占GDP的比重较低，社会覆盖面有限。

三是政绩导向型供给，脱离需求的实际。有些城市政府为了突出业绩，一味追求高层次公共产品的供给，公共产品豪华化和奢侈化现象屡见不鲜，甚至有些财政收入并不乐观的地方政府，也热衷于城市形象工程，竞相兴建豪华的大剧院、超大的广场、艺术中心等大型或超大型公共文化设施，徒增了公共财政的负担，很低的设备利用率降低了公共财政的使用效率，关键是不能切实提高城市居民的生活质量。在大众化公共产品需求尚需提升的大前提下，刻意追逐公共产品的小众化，特别是公共产品豪华化和奢侈化，不是现阶段公共产品供给的定位。不可否认昂贵的公共产品是多样化的要求之一，但是受目前经济发展水平的制约，城市公共产品多样化应更多关注低端群体的小众化需求。

在政府供给体系中可以引入市场机制提高供给效率。以房地产市场为例，城市公共产品供给引入市场机制缓解了供需矛盾，是毋庸置疑的，但市场追寻利益最大化的本质，造成有些通过收费可以消除其外部性的公共产品，发展迅速，如商品房的开发建设，而一些公益性比较强的公共产品，比如廉租房、经济适用房的供给，从数量到质量的发展却不尽如人意。目前看，中央政府已下决心予以改变。

政府提供公共产品的能力不仅取决于掌握资源的数量和规模，还取决于政府配置这些资源的能力，取决于能否形成一种成本小、效益大的运作机制。我国正处于经济与社会发展的转型时期，城市公共产品供求关系出现失衡，虽然无可厚非，但是如果公共产品供给成为经济社会发展的瓶颈，则必须政府举措的应对。

2．农村公共产品供给过度和供给不足并存

为了加快我国的工业化进程，我国政府长期推行一种非均衡的公共产品供给制度，在城乡分割的二元经济结构下，政府公共资源配置主要向工业和城市倾斜，从“以农养工”到“农工自养”，城乡公共产品供给上的不均衡长期未能得到调整。

在城市，实行的是以政府为主导的公共产品供给制度，但在农村，实行的却是农民“自给自足”型公共产品供给制度。城市公共产品供给无论从数量上还是质量上都优于农村。农民生产、生活所需的公共产品在很大程度上都由农民自己承担。总的说来，目前我国农村公共产品的供给现状是总量不足且供给结构不合理。

有的公共产品生产出来以后，由于不符合社会需求，就会使这类公共产品供给超过需求，出现过剩。如果这种供求结构失衡继续发展，以致带有一定的普遍性，结构失衡就会转化为总量失衡。供求总量上的不平衡比较容易为人所认识，而供求结构上的不平衡却往往被忽视，并常常被供求总量问题掩盖。实质上，供求结构平衡是实现供求总量平衡的基础，供求结构的不平衡虽有隐蔽性，但危害更大。

除了总量不足，农村公共产品供给中的主要问题是以政绩型的公共产品供给相对过剩，农民急需的公共产品供给不给力为突出特征的结构失衡。

结构性失衡从总体上看：首先是行政管理支出增加，但效率不尽如人意。此外，比较突出的，如硬件多，软件少，因为硬件便于考核，软件的绩效评价比较复杂；准公共产品和纯公共产品的供给比例有失均衡；重视短期公共产品而轻视长期公共产品生产；相比较而言，重数量轻质量；热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共产品；原本已显不足的生产所需公共产品，倘若与生活所需的公共产品相比较，仍然相对较多，后者则相对要少，极不平衡。与农田水利设施建设、农村道路建设、农村电力设施建设等生产设施建设相比，改水、改厕、改房、改灶、改圈、村级道路硬化、垃圾处理以及卫生、文化设施等与农民生活息息相关的项目，供给不足，明显滞后。总量短缺严重，结构性失衡加剧了农村公共产品的供求矛盾。

农业是一个自然风险与市场风险交织的产业，以及我国农民现行生产的分散性、收入水平较低、文化层次较低等原因，注定了农民生产对公共产品具有强烈的依赖性。但是农民急需的是能改进农村生产条件、保证产量稳定和增长、农民自己本身力所不及的公共产品。比如说，大型的水利灌溉设施、农业发展的综合规划和农业的科技投入等。但这些产品由于投资见效慢、投资期限长，往往被供给主体忽略，导致供给的缺位。

“供给主导型”，造成农村公共产品供给热衷于投资见效快、出政绩的短期公共项目，对于见效慢、期限长但具战略性的纯公共产品，供给意愿不强烈，如生态环境有效治理和长效机制。热衷于提供看得见、摸得着的硬公共产品，而对提供农业科技推广、农业发展综合规划和信息系统等软公共产品显然不足。不能正确反映农村对公共产品的需求，还导致农村公共资源配置低效率、高成本。

公共产品供给的政绩导向，一方面对农民生产、生活没有多大帮助的、农民所不需要或需求较少的公共产品被大量生产出来，明显供给过剩。如基层政府官员偏好兴建耗费高、实效低的楼堂馆所、豪华设施、歌舞剧院、高标准的政府办公大楼等政绩和形象工程，以及不断膨胀的基层政府机构（政府机构也是一种特殊的公共产品）等，有些带有强制性的政策产品，不仅违背了农民意愿，甚至损害了农民利益；另一方面，农民所急需的养老保障服务、农村科技服务、社会治安服务、水利设施服务以及医疗、文化服务等供给量却明显不足。涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。农村教育、医疗卫生、环境保护等对提高农民素质和农村可持续发展具有重大意义的公共产品缺口较大。按照公共财政理论，居民纳税是为了购买政府的公共物品及公共服务，如果政府不生产和不提供相应的公共物品和公共服务，那么，公众纳税就无理据可依。应当让我国农村居民所承受的税收负担与政府公共部门所应提供的公共物品和公共服务成正比。

总体上看，目前我国城乡差距的一个重要表现就是公共产品供给上的差距，这种城乡分离的二元公共产品供给制度明显不能体现公平原则。

3．农村公共产品供给缺乏规划性和规划的科学性

规划是指制定比较全面的长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的考量和设计。是有目的、有意义、有价值的行动方案，其目标具有较强的针对性。因为规划既是实际行动的指导，又是实际行动的基础，因此目标必须明确、合理、有效及可行。作为规划，要具有长远性、全局性、战略性、方向性，其原则是既要有质的要求，又要有量的规定，实现协调发展。

公共产品供给规划就是公共物品的数量和质量、标准、针对人群、提供方式等技术标准的制定和监督评估。

农村公共产品供给规划，属于程序要素，不可或缺，通过制定规划，论证可行性，量化指标，对供给内容、手段、效益周期、时限和责任做出详细规定。没有它的规范，农村公共产品供给实体要素的实现就缺少刚性约束，很难想象随意性的公共产品供给能够满足刚性需求。这也是中央政府对每个五年计划规划文本，充分做足工作的必要性所在。并且规划都会清楚地写明，规划确定的约束性指标，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。约束性指标要分解落实到有关部门。中央政府关于农村公共产品的宏观指标必列其中。现实中，公共产品供给缺乏规划的问题主要出现在刚性指标的分解环节，有些地方政府对农村公共产品供给的规划工作重视不够，强调了伸缩性，弱化了刚性，自由度过大。随即带来公共产品供给责任的考核和评价，越发难以操作。

以交通设施为例，城市交通建设和路网规划已成为各大城市的象征，在大量资金的支持下，城市道路等基础设施不断更新，有些地方甚至已出现浪费型更新。这些高质量的公共产品在农村不仅是非常匮乏，而且主要是对农村道路和水利设施在规格和标准上很少有科学规范。这无疑受到经济发展条件的制约，更主要的是取决于基层政府的主观责任、行政能力和民主参与的程度。

各地需要提供的农村公共产品很多，而相关部门的预算资金相当有限，在许多农村公共产品供给财政经费安排上，需要科学合理规划，让有限资金切实发挥作用，应避免“撒胡椒面”式的资金分配使用的做法，只要申请就有份，看似平等合理，但每家都是那么一点点，资金分散，重点不突出，只能用于修修补补，资金使用效果不能发挥最大效能。造成这种情况的主要原因是，农村公共产品供给资金分散在各部门，政府施行的是部门预算，各部门之间的沟通较少，缺乏有效的协调整合，存在多头供给、多级供给与多次供给问题。

在支出项目上，公共资金也应有所规划和选择。政府若能将资金更多地投入到科技研发、产品质量检测、物流配送、人才培养等投资大、受益面宽的项目上，就可以有针对性地解决民资无力承担或无法独立承担、融资比较困难的领域，打造农村公共服务的平台，加强特色与优势农产品及相关产业集群的科技服务。问题的表象是公共产品供给的规划问题，问题的实质是基层政府的能力问题。

政府能力与政府的公共职责、公共权力相联系，始终就是判断政府优劣的重要标准之一。人们越来越强烈地认识到政府能力的重要性。

有研究认为，能力是主体从事某种活动时所具备的内部条件和内在可能性。所谓政府能力，是指科学地整合和运用各种社会资源和管理手段，履行自身职能，有效地实现公共管理目标的手段和力量。从公共行政的角度理解，现代政府能力是指政府在国家既定的体制内，通过制定和执行积极而有效的公共政策，最大限度地动员、利用、组合、发掘、培植资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则，并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及机制，并在此基础上引导、整合各种社会资本进行公共治理的能力。

就政府有效地履行其职能而言，“职”与“能”互为条件、互为表里，如果说“职”要考虑的是政府应该做什么、不应该做什么的问题，那么“能”就是要解决政府如何去做、什么时候做、通过什么方式做的问题。

政府宏观公共政策的质量和有效性，是政府宏观公共行政能力的核心问题。如果不能在促进本地区社会经济方面发挥积极的、直接的、有效的作用，进而通过合理的社会政策促进社会的均衡发展，就不能称之为有能力的基层政府，亦不能称之为负责任的地方政府。

广义上讲，政府能力是实现社会进步的不可或缺的资源，是国家竞争力和国家持续发展能力的基本组成部分，“社会需求与政策无能”是政府之大忌。狭义上看，是指行政机关的公共行政能力。为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务是政府能力的重要内容，仅就发展中国家而言，由于广泛存在政府公共产品供给能力不足的现象，政府能力问题因此具有更为紧迫的意义。因此，积极、合理地确定和扩展政府的公共行政职能，提升政府的宏观公共行政能力，使政府能够不断形成和输出优质的公共产品，对国家的发展与社会进步来说具有至关重要的意义。

4．农村公共产品供给缺乏有效的协调整合

由于农村经济社会发展的综合需要，农村公共产品也呈系统的结构，应当全面供给，并且做出合理安排。当前农村公共产品供给，不仅种类不多，还缺乏整体的协调和整合。主要表现在以下几个方面：

一是政府提供农村公共产品的中间环节较多，公共资金被一层一层“过滤”，公共产品被层层加价，从而变相减少了供给数量。

二是在生产和提供农村公共产品的过程中，地区之间、部门之间存在攀比，导致农村公共资源和公共产品供给效率的低下和增长无序，增加了农村公共产品的供给成本，加重了农民负担。

三是公共产品供给，一手硬，一手软。从农村公共产品投入的“硬”件来看，1990年以后，反映我国农村生产性公共产品的主要硬件指标均呈明显增长趋势，国家财政在水利基建上的投入不断增加，在灌区、灌区有效灌溉面积、水库建造数量、除涝面积、水土流失治理面积、治碱面积、新修堤防长度、农村发电量、节水灌溉面积、林业重点工程造林面积、森林病虫防治、中低产田改造等多有不同程度的增长，并稳定在一定的水平上。从农村公共产品投入的“软”件来看，我国农业科技投入十分不足。表现出“四低”：科技投入占国民生产总值的比重太低，农业科技投入占科技投入的比重太低，农业科技投入占农业总产值比重太低，农业科研经费直接投入科研的比重太低。加之，我国农业科研机构和管理部门层次多，使本来就十分有限的投资经费，因分散管理和中间环节流失而大大削弱了经费的使用价值。农业科技推广、信息系统等“软”性公共产品，正是农民最需要的，对发展农业生产，实现农业现代化最为关键。在农业信息化建设，农技推广中，出现了行政色彩浓厚，重视组织形式、忽视实际效果的倾向，农业科技推广体系不健全，直接限制了科技对生产力发展的贡献率，工作不够扎实，农民对此普遍反映不甚理想。

四是长远利益与眼前利益的冲突。以大型农田水利设施为例。大型农用水利设施的修建和维护目前处于很尴尬的境地，一是其抗旱排涝作用具有不可替代性，但若干因素的干扰，特别是小型水利的兴建使之利用效率不高或减低；二是在大型农用水利设施举步维艰、缺乏供给的情况下，农民普遍自发兴修小水利，用以解决自家农田的灌溉问题，这种大修小水利的做法，虽然可实现近期目标，符合现行政策，但从长远看，小水利根本无法抵御大灾大旱，也容易引发严重的生态环境破坏问题。

这种供给成本高、缺乏整合、增长无序、不可持续的现象，阻碍了农业健康发展。

5．农村公共产品的可持续经营问题突出

现行农村公共产品供给体制下，公共设施的供给、经营、管理、维护、发展等各项重大事务，应归责乡镇或县级行政部门。但基层政府不享有实际的所有权，从而缺乏优化管理、改善经营的动力，也缺乏增加投入、持续发展的意愿，结果导致管理者不对管理设施负责，而实际的利益相关主体又没有管理能力和监督权，很难发挥农民的能动作用。农村公共产品的可持续经营发展则出现了问题。

2004年以来国家对农村水、路、电方面的基础设施投入大幅提高，但因保有的公共产品长期管理不善等原因，影响了效用的发挥。

首先，实物型基础设施，因公共财政投入不够，管理不善，绝大部分设施陈旧，年久失修，有相当一部分是带病运转，导致利用率很低。造成大部分农民仍然摆脱不了靠天吃饭的命运。干旱仍然是农田受灾最主要的原因。农村堤坝、水库、水渠等水利设施，大都是20世纪六七十年代修建的，在农业生产过程中曾经发挥了巨大的作用。农村实行家庭联产承包以来，农户作为农业生产的基本单位，对农村水利设施投资的能力非常有限。有的水利灌溉设施年久失修，基本上处于瘫痪状态，防洪抗旱能力减弱，使农村发生自然风险的概率增大。有的农村电网陈旧，破损严重，即使通了电，农民也承担不了昂贵的电价，农业用电依然很不足；有的农村许多小型水电站破旧不堪，设备老化、破损严重，不仅供电不稳，而且还存在着安全隐患，有的农田道路失修，交通不便；有些已通公路的行政村，乡间道路往往缺乏有效的管理，路面质量差，排水设施缺乏，多数自然村村道狭窄、路面不平，甚至垃圾成堆、污水横流；许多农村道路不成体系等，使有的农村交通运输网络不畅，仍然存在因交通不便而导致经济落后的问题。总之，有些地方存在水利淤塞、交通不便、信息闭塞、电费昂贵、用水困难等问题，严重影响了农村和农业持续稳步的发展。

造成上述问题的原因：一是有的乡镇财政减少，农村需要的公共产品内容逐渐增加，使农村公共产品的供给出现了断层，导致农田水利设施老化失修、道路桥梁无人维护、大型农业机械闲置破败。二是农村公共产品尤其是纯公共产品的使用具有“非竞争性”、“非排他性”，使用者本身只希望实现自身利益的最大化，而对于公共产品的寿命和维护不关心。三是对政府部门政绩考核“重建设，轻维护”，导致了公共产品使用后存在严重的管理维护问题。

其次，有些地区公共资源管理混乱。农村公共产品供给不仅是政府的重要职能，也是公共财政的重要服务领域。有些地区政府财政支出资金管理体制不完善，最终导致资金使用效果打折扣，甚至在一定程度上扭曲了资金在解决“三农”问题中的实际作用。一是使用效率低下。二是监督机制落后。目前，有些部门在支农项目管理上存在机构臃肿，在资金管理上各自为政，投资方向和投资额度均由部门系统内部决定，监督机制不健全，随意性强，极容易造成资金浪费、挪用和流失等问题。三是公共资源的浪费。现行对官员和政府考评标准，主要依赖GDP和发展速度等经济指标，将地方政府的财政投资偏好导向了非农产业部门，以获得显著效果和较高的政绩。偏离了公共产品供给应遵循的效率原则。

6．公共产品供给低效减缓了农村生产力的发展

公共产品供给低效，一是会增加生产成本。没有良好的水利设施，就会增加灌溉成本；没有良好的交通设施，就会增加运输成本。二是不仅会增加农民税外负担，还可能减少农民对农业的投入。三是不合理的农民负担，容易降低农民对农业生产的积极性，进而对农业生产、农民增收、农村社会繁荣带来了严重的负面影响。

农村公共产品供给总量不足，供给结构失衡，增加了农产品的生产成本，延缓了农产品流通速度，还严重影响了农村私人产品的产出效率和市场竞争力，导致农村生产力增长缓慢。

由于农村基础设施供给严重不足，不仅水利灌溉设施短缺，覆盖范围有限，有些地区农业常常只能靠天吃饭，而且公共财政对农村生态环境保护资金投入严重不足，未能采取有效措施，保护农村生态环境。其结果是，每年有大约600多万亩林地转为无林地、疏林地和灌木地，人均森林资源仅为世界平均水平的1/6。由于森林覆盖率低，使得森林调节气候、涵养水分、防止水土流失与荒漠化的功能减弱，造成淡水资源短缺、水土流失面积不断扩大，土地荒漠化严重，生态环境恶化，农村可耕地面积不断减少，严重阻碍了农业生产可持续发展。

由于农村教育医疗卫生投入不足，降低了农村居民受教育程度、医疗保健水平和生存环境质量，这些基本问题导致农村居民人力资本积累明显不足。农村现有劳动力的身体素质和智力水平，使农村居民吸纳科学技术的弹性比较小，无法适应现代科学技术发展的需要，同时也限制了农村劳动力的转移，使农村经济社会可持续发展缺乏后劲。

农村公共产品供给水平直接影响农民的生活水平，一般意义上讲，在非福利国家或福利国家形成以前，每个家庭对其家庭成员具有非常重要的保障作用，当家庭无力承担保障责任时，政府再来承担救助责任。沉重的家庭保障责任以及风险的不可预见性，使农民家庭只能收缩日常开销，减少其它消费支出，以备不时之需。强化公共产品供给的政府责任，就是要求政府通过建立社会保障制度，对全体社会成员提供各种保障，从而弱化家庭的保障功能，减缓家庭保障的压力，平衡因家庭收入等差异带来的保障水平的过度分化和社会分层的极化。

总之，在过去几十年里，我国城市与农村享受的是不同的公共产品供给待遇。城市居民几乎不承担公共产品供给的责任，而农村居民却要承担相当一部分公共产品供给的责任，至今，人们仍在讨论农村公共产品供给的相关问题，足见其要，也足见其难。从一定意义上说，农村发展相对滞后，在很大程度上是由于城乡分担公共产品供给责任与享受公共产品供给待遇不同所造成的。以社会保障为例，作为一种对社会结构失衡进行干预或矫正的机制，其本身却常常导致社会分层，这不能不引起重视和研究。不仅如此，由于各个地区经济社会发展水平参差不齐，东部地区地方政府的财政收入高于中西部地区，致使东部、中西部地区供给能力和供给差异显著；此外，各个地区经济社会发展水平不一，对公共产品的需求也不尽相同。因此，在地方政府主要承担农村公共产品供给责任的体制下，城乡之间、农村地区之间存在公共产品供给总量和结构上的差异当属不可避免，但城乡间、地区间公共产品供给不公平实属不然。如何从根本上消除城乡间、地区间公共产品供给的不合理与不公平，不仅需要理论探讨，也有待实践探索和总结。政府责任是将经济基础和经济发展不平衡对社会保障水平的约束尽力降低。

【注释】

[1]全国人大常委会：《县乡两级换届完成》，《人民日报》2013年1月23日。