城乡公共服务一体化

(一)国内外城乡社会保障的基本内涵

社会保障制度的发展已有较长历史,可以追溯到16世纪率先进入工业化社会的英国颁布的《济贫法》。19世纪末,德国为适应工业社会发展的需要,建立了与之相适应的社会保险制度。瑞典在20世纪40至70年代根据国家经济水平较高发展和特有的政治制度特点建立了较高水平的社会福利制度,引起世界各国争相效仿。^[21]

国际劳工组织对社会保障概念的界定就经历了两次发展。1942年,它将社会保障定义为：“通过一定的组织对组织的成员所面临的某种风险提供保障,为公民提供保险金、预防或治疗疾病、失业时资助并帮助他们重新找到工作。”1989年,它又将社会保障定义为：“社会通过一系列的公共措施来为其成员提供保护,以便与由疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因停薪或工资大幅度减少而引起的经济和社会贫困进行斗争,并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴。”

德国是社会保险制度的发源地。社会保障被定义为“是为社会公正和社会安全,为因年老、疾病、残疾等原因而丧失劳动能力或遭受意外而不能参与市场竞争的人及其家人提供的基本生活保障”。在英国,社会保障定义为：“社会保障是一种旨在保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受的损失,并通过公益服务(如免费医疗)和家庭生活补助以提高其福利的公共福利计划。”美国官方把社会保障界定为“社会安全网”,是对国民可能遭遇到的各种危险加以防护的社会安全网。^[22]社会保障是指政府依法建立的,为个人谋生能力中端或丧失提供保障的,为公民因生育、死亡、抚养子女等需要特殊开支提供保障或发放特殊津贴的经济支持手段。

1986年我国发布的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中首次使用“社会保障”一词,把社会保障作为一个总概念,从此社会保障在我国被广泛地使用起来。我国政府认为,社会保障是指“国家或社会通过立法和采取行政手段对国民收入进行再分配,以社会消费基金的形式,向因年老、疾病、伤残、死亡、失业及其他不幸遭遇的发生导致生存出现困难的社会成员给予一定的物质上的帮助”。

在我国学术界,对社会保障也有不同理解。郑功成认为：“社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。”李珍认为：“社会保障是国家立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配,对暂时或永久失去劳动能力的及因各种原因造成生活困难的社会成员提供基本的生活保障,以保证社会安定、经济有序进行的措施、制度和事业的总称。”陈良瑾认为：“社会保障是国家和社会通过对国民收入的分配和再分配,依法保障社会成员的基本生活权利的社会安全制度。”

综上,社会保障是国家为了保持社会的安定团结,实现社会公平,凭借对国民收入进行再分配的手段,依法制定的保障所有公民基本生活权利的一系列措施、制度的总称。社会保障具有社会性、福利性、公平性和强制性的特征。社会性指的是社会保障是国家在全社会范围内普遍实施的一种制度。它是就社会保障在覆盖范围、保障对象、制度目标、资金来源和使用方向等方面的特征而言的。社会保障的福利性表现为它是一项社会福利事业,并不是以营利为目的。^[23]公平性是指任何一位社会成员享受到的社会保障的权利和机会是均等的。社会保障的强制性是指社会保障的对象、内容、方式、方法等都是由国家规定的,并依法强制实施。社会保障是一项长期完善的具体制度措施,虽然随着经济的发展社会保障将会越来越多地惠及所有居民。但是在市场经济条件下,社会成员初次分配不均,社会保障作为一种再分配手段,保证了每个社会成员的基本生活需求,体现了互济性。^[24]

(二)城乡公共服务一体化的关键是完善农村社会保障机制

我国城乡差距的重要原因之一是城乡公共服务不平衡。从本质上讲,社会保障的社会公共性要求将保障的覆盖面扩展到全体国民,但我国长期以来的二元经济结构导致城镇社会保障与农村社会保障的割裂。政府扶持资金主要面向城市,农村获得资金较少,造成城乡公共产品供给极不平衡。如城市居民享有退休、医疗等各类社会保险,而农民长期以来缺乏这方面的福利保障；城乡教师、医生数量差距明显等。城乡公共服务一体化的重要目标是让包括农民在内的全体居民平等享受社会的各类福利保障,尽量公平分配资源,包括教育、医疗、卫生、信息化等建设。完善农村社会保障机制是实现城乡公共服务一体化的关键。

农村社会保障是在社会保障的基础上针对农民这个群体而特别制定的一系列保障措施。为了缩小城乡生活差异,促进社会全面保障的覆盖,农村社会保障需要加强农民在年老、疾病、自然灾害、伤残或面临生活困难时享有基本社会保障和福利。农村社会保障需要依法制定、依法执行,通过对部门社会财力的再分配和转移,提高整个社会的福利待遇水平,促进社会公平,以及经济的协调快速和可持续发展。

面对我国经济社会发展中社会保障体系的特殊性,内陆开放的农民社会保障制度的建设,需要遵循以下基本原则：一是坚持社会保障对农村居民的全覆盖；二是坚持社会保障水平与国家经济社会发展水平的相适应；三是建立保障资金筹集的多元性,如选择保障资金由个人、集体、国家三方共同负担,而且三者的比例可根据地区的不同而有所变化；四是坚持物质保障、资金保障、服务保障三者相结合,坚持公平与效率相统一,坚持权利与义务相对等的基本原则。