中国大都市区化进程中出现的矛盾冲突

6．1．3　紧迫性：中国大都市区化进程中出现的矛盾冲突

走向大都市区化是中国城市化进程的必然选择，但是由于大都市区横跨若干的行政单位，内部的社会经济关系盘根错节，并且当前中国大都市区的治理体制还很不完善，使得当前我国大都市区的发展尚处于自然状态，远未形成合力，甚至是大都市区内的不少地方政府各自为战，争权夺利，由此在大都市区引发一系列的矛盾冲突。

1）重复建设屡禁不止

一直以来，重复建设都是困扰中国经济发展的顽疾。从改革开放到20世纪末，中国工业已经经历了三次重复建设的高潮，如今中国正在面临第四次重复建设的高潮，而且新一轮重复建设的危害更大、情况更为复杂。^[7]

在这新一轮的重复建设高潮中，经济相对发达而诸侯经济倾向严重的大都市区无疑更是“重灾区”。这一方面的案例不胜枚举，并且遍布中国大江南北的各个大都市区。其中，长江三角洲的港口之争就是一个很典型的案例。据统计，长三角目前拥有8个沿海主要港口、26个内河港口，是我国港口密度最大的地区之一。位于宁波的北仑港是一个优良的深水港，具有很大的吞吐能力，为了接轨上海，浙江方面修建杭州湾大桥，拉近宁波和上海的距离，试图将部分江苏、上海无法满足的货源特别是大吨位船舶分流到北仑港。但是上海方面并不买浙江的账，一方面坚决不同意在其境内为杭州湾跨海大桥提供北岸登陆点，从而迫使浙江方面将北岸登陆点改为境内嘉兴海盐，另一方面，上海不惜投入巨资修建了一个大小洋山深水港码头，为此也专门修筑了一条通向洋山港的东海大桥。不管这两个深水港和两座跨海大桥的经济社会效益如何，在如此近的距离内布局两个深水港口和大桥，显然是重复建设。就在上海的跨越式发展、宁波舟山港的合力突围之时，江苏也不甘示弱，大力修建和整合沿江港口，也卷入到这场声势浩大的港口之争中。苏州也在谋求着下辖港口群的内部整合：把张家港、太仓港和常熟港集合起来，以“苏州港”“航母”的架势，挥戈长三角地区的港口征战。由此，在长江三角洲上演了现代版“港口三国演义”。^[8]

低水平重复建设必然伴随着大量经济资源和基础设施的浪费与闲置，无形之中降低了资源的使用效率，增加地方和国家经济的负担。

2）恶性竞争屡见不鲜

由于缺乏有效的协调机制，大都市区内的各个地方政府在发展地方经济的压力下，纷纷出台各种优惠政策来招商引资，导致地方政府之间的恶性竞争屡见不鲜。

地方政府之间的恶性竞争在招商引资中表现得尤其突出。据报道，2003年，上海、江苏、浙江三地举行联合招商引资活动，最终演变成区内各城市竞相压价，相互攀比优惠政策，以拼地价、拼税收等来争夺外资的恶性竞争。如在土地转让上，通过财政补贴，以大大低于成本的价格向外商提供土地。区内多数地方实际成本一般每公顷约225万元，实际出让价格苏州为每公顷300万元左右，昆山为225万元左右，嘉兴为105万元左右，而吴江、宁波、杭州则将地价压到每公顷75万元左右，无锡甚至降到每公顷30万—45万元。^[9]有的地方甚至提出免收转让费，以零地价吸引外资，造成珍稀的土地资源和国有资产的大量流失。^[10]

在经济全球化的背景下，如果大都市区内部的地方政府之间不能有效地进行协调与合作，而是继续“兄弟阋墙”，恶性竞争，那么必然导致“鹤蚌相争，渔翁得利”的后果，最终所付出的沉重代价只能由自身承担。

3）跨界污染日趋严重

在大都市地区，伴随着经济的发展和人口的聚集，环境污染的威胁也不断升高。由于治理环境污染具有典型的负外部效应，在缺乏有效的制约机制和外部协调的情况下，不少地方政府对跨越行政边界的区域性环境污染问题视而不见，甚至有些还充当排污企业的“保护伞”。跨界污染问题在长江三角洲地区已经表现得十分突出。

长江三角洲地区原本是水资源非常丰富的区域，江河、湖泊遍布其间，但是就是这样一个水资源及其丰富的区域，也会遭遇令人尴尬的“水荒”。^[11]之所以出现这一问题，与长江三角洲长期的超常开采地下水以及日益严重的水污染有关。目前，京杭运河长三角地区段、太湖、长江下游段、钱塘江段等水资源都受到不同程度的污染，其中以太湖最为严重。太湖大面积污染，水质整体下降与周边地区经济发展、特别是工业发展密切相关。尽管针对太湖污染，国家环保总局于1999年组织江浙沪三地实施“零点行动”进行治理，取得了一定成果，但是形势依然不容乐观。国家环保总局公布的《太湖流域2003年1月水质水情状况》表明，太湖湖体高锰酸盐指数符合Ⅲ类水质标准，但总氮、总磷污染较重，且湖岸区较湖心区污染更严重。^[12]

面对着日趋严峻的环境污染形式，大都市区内的各个地方政府再也不能抱着“各扫门前雪”的心态来对待跨界环境污染问题，而是应该建立切实可行的合作机制，采取统一行动，来共同治理这一问题。

4）城市蔓延值得警惕

与西方发达国家相比，我国的城市化进程有着截然不同的特点，即我国城市蔓延与城市化几乎相伴而生，同时进行。^[13]中国的城市蔓延是以市区不断向外扩张为主要标志的，由于协调机制不完善，这些中心城市向外扩张的过程中缺乏必要的监督和约束机制，使得中心城市向外扩张的过程中伴随着土地无序开发、基础设施不配套、侵占耕地等一系列负面的问题。当前，中国的城市蔓延带有显著的政府推动的特征，其典型就是以开发区（大学城）“热”等为代表的大城市“圈地式”的对外扩张。

改革开放之后，特别是土地使用制度改革以来，中国城市的空间扩展始终伴随着一轮又一轮的土地开发热潮，由最初的开发区“热”，到其后的大学城“热”，再到最近新区“热”，中国城市始终是在“高烧”的状态下快速对外扩展。

在这些热潮中，首先大规模爆发的是开发区“热”。20世纪80年代中期，中国先后在大连、秦皇岛、烟台、青岛、宁波、广州、湛江、天津、连云港、南通等城市设立10个经济技术开发区，由此揭开了开发区建设的序幕。截止到2007年底，国务院批准设立的国家级经济技术开发区共54家，国家级高新技术产业开发区共53家。除此之外，还有其他各种名目的国家级开发区。除了国家级开发区外，各类省级市级等地方政府设立的开发区更是数不胜数。在2003年国家开展以清理开发区为重点的土地市场治理整顿行动之前，全国共有各类开发区6 866个，规划面积3．86万平方公里。其中2／3以上是由省级以下政府批准设立，全国各类开发区的规划面积高出城市建成区1倍以上。经过清理整顿，到2006年，各级各类开发区数量减少到1 568个，规划面积减少为9 949平方公里，减少的比例分别达到了77．2%和74．2%。^[14]虽然从官方发布的数据来看，中国开发区清理整治工作已经“初战告捷”，但是，开发区为何能够遍地开花，其中体制背景特别是土地使用制度变革还是很值得我们深思的。开发区建立的初衷是为了集中使用有限资金，在特定的区域内进行基础设施建设，以达到节省土地、寻求最大产出的目标。但在实践中，开发区却成为“圈地”的主角，有些地方政府甚至违反国家对开发区管理的规定，直接赋予开发区“征地”、“规划”、“出租”、“转让”、“出让”、“颁发国有土地使用证”等政府用地权力，使得开发区成为一个“圈地”特区。^[15]

在开发区“热”方兴未艾之际，另一个“圈地式”的开发建设热潮已经扑面袭来，那就是主要在大城市的大学城建设“热潮”。以2000年河北廊坊东方大学城“开城”为起点，大学城“圈地运动”很快就蔓延全国。由于缺少公开的官方数据，很难统计出全国范围内的大学城确切的数量和规模，但是，我们从若干典型的大学城案例中大学城“圈地”的规模就可以推知一二。早期的大学城，如廊坊东方大学城和上海松江大学城，规划面积相对较小，其后，大学城的规模如滚雪球般不断膨胀，乃至出现动辄规划面积在50平方公里以上的“巨型”大学城已经屡见不鲜。更有甚者，不少大学城圈占大量土地之后，并不是全将这些土地用作教育用途，而是大搞商业街、别墅区、高尔夫球场等房地产开发项目。在这一方面，有中国第一座大学城之称的东方大学城无疑就是一个典型的案例。在那里，商业街遍布其中，高档别墅随处可见，甚至还有一座高档的高尔夫球场（见图6．4）。显然，这些设施并不是给学生乃至教师享用的。

图6．4　东方大学城的高尔夫球场和高档别墅

资料来源：廊坊家园：http://www.langfanghome.com/xx/html/4283.htm

虽然在2003年开展的开发区专项清理整顿中，大学城作为重点清理整治对象之一，经受了重大打击，不少大学城至少从名义上被取缔。但是，虽然“名分”没有，但是大学城化整为零，以各个高校独立运作的形式仍然顽强地发展壮大。如今，大学城建设已经蔚然成风，并且成为中国城市新一轮“圈地运动”的重要载体。

除了开发区（大学城）“热”之外，规模更加庞大的新区开发热潮也正方兴未艾。除了一些以开发区为主体的新区（如无锡新区）之外，这里所说的新区还包括国家层面的经济改革试验区（如滨海新区），以及城市划出的以商业开发为主要目的的行政区域（如郑州的郑东新区）。与开发区或大学城相比，新区同样带有显著的“圈地”特征。占地从几平方公里到几百平方公里，投资动辄几十亿甚至数千亿，设计规模都是连片开发，与开发区和大学城相比，新区在土地开发和投资规模方面有过之而无不及。与新区大规模开发热潮相一致，近年来大宗的土地交易和开发也屡见不鲜。开发商的胃口越来越大，而地方政府为了获取巨额的土地出让收益，也很愿意大宗出让土地，引入有实力的大开发商进行成片开发。于是在地方政府和开发商的共同配合之下，我国城市开发出现了一股声势浩大的“圈地潮”。^[16]

值得关注的是，近年来，随着国家政治经济体制改革的深入，从国家批准浦东新区和滨海新区成为综合配套改革试验区开始，国家陆续批准了成渝城乡综合配套改革试验区、武汉城市圈教育综合改革试验区以及长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区等三个综合配套改革试验区。除此之外，全国上下大大小小的很多城市也在摩拳擦掌，跃跃欲试，以各种名义向国家申请成为新的改革试验区。城市政府之所以热衷于申请成为国家综合配套改革试验区，固然有其以改革促发展的意愿，但是包括土地使用政策优惠等在内的一系列政策优惠才是城市政府真正追逐的利益所在。另外，相对于开发区、大学城乃至其他类型新区而言，改革试验区的范围更大，再加上土地使用等在内的政策更加宽松优惠，因此我们完全有理由警惕新一轮的改革试验区沦为新的“跑马圈地”的工具。

虽然国内的学者和决策者们已经注意到城市无序蔓延的问题，并且也采取相应的政策措施加以控制。如国内已开始注意建立诸如城市扩张的环境约束机制和外部刚性约束，划定城市发展的边界和非建设区域，但许多认识仅将城市增长边界理解为沿外环高速道路设置的一条“绿化隔离带”。这种看法显然是片面的。因为划出一条隔离带既未能实现对区域重要的自然资源和景观的保护，也未必能够使城市获得有序的增长。^[17]

为了控制城市无序蔓延，2006年建设部发布了新修订的《城市规划编制办法》，新办法的城市总体规划对城市规划区范围、城市建设用地、城市基础设施和公共服务设施、城市防灾工程城市历史文化遗产保护、生态环境保护，以及生态敏感区和地下矿产资源分布地区等市域内应当控制开发的地域等七项内容作了强制性规定。寄希望于中央政府出台政策就能有效控制城市无序蔓延似乎不切实际，只有建立完善的大都市区内的调控机制，切实监督和约束城市特别是中心城市的扩张冲动与行为，才能有效解决中心城市无序蔓延的问题。