5．1．2 美国地方政府碎化问题
美国地方政府碎化问题由来已久。美国是“地方自治”传统浓重的国家，这也直接导致了地方政府的碎化问题。
如表5．1所示，在1952年美国各级地方政府总数就已达到116 756个，虽然从1952—1972年的20年间，美国地方政府的数量不断减少，但是从1972—2002年的30年间数量又逐渐回升，到了2002年，美国共有近8．8万个县、市等地方政府，除此之外，还有18万个社区协会之类的准政府组织。[1]从不同类型地方政府的变化情况来看，如图5．2所示，县、市和镇区等常规性的地方政府相对稳定，而校区和专区等特殊目的的地方政府变化幅度相对较大。从1952—2002年的50年间，县的数量总体而言呈不断减少的趋势，数量最多的年份（1952年）仅比数量最少的年份（2002年）多了18个。不过，值得注意的是，从1997—2002年的5年时间内，县的数量减少了9个。如果以5年为一单位，那么这一变化幅度在1952—2002年的50年间是最大的。由于镇区可以看作是市的一种过渡形式，因此，总体而言，市和镇区的数量是此消彼长的关系。具体来说，从1952—2002年的50年间，镇区的数量逐渐减少，相应的，市的数量逐渐增多，不过市和镇区数量之和基本保持稳定。与县、市和镇区等常规性地方政府的相对稳定不同，最近50多年来美国校区和专区的数量变化很大。其中，校区的数量大幅度减少，而专区的数量不断增加。2002年美国校区数量为13 506个，仅为1952年的1／5左右。与之形成鲜明对比的是，2002年美国专区数量为35 052个，是1952年的近3倍。因此，从这一意义上说，美国地方政府数量的变革，很大程度上是由校区和专区等特殊目的地方政府数量增减的对比情况左右的。
表5．1 1932—2002年美国各级地方政府数量
续表5．1
资料来源：1952—1997年数据来自美国统计局ftp：／／ftp2．census．gov／govs／cog／2002COGprelim＿report．pdf．2002年数据来自Census of Governments：Government Organization．Washington D．C．：U．S．Government Printing Office，2002．1932—1947年数据来自STEPHENS，G．R．and WIKSTROM，N．．Metropolitan Government and Governance：Theoretical Perspectives，Empirical Analysis，and the Future．New York：Oxford University Press，2000：8
注：1947年和1937年为估计数。
图5．2 1932—2002年美国不同类型地方政府数量变化情况
美国地方政府之所以如此碎化，除了与由来已久的“地方自治”的传统密切相关之外，还与专区这种非常独特的行政体制有关。
专区是美国数量最多也是发展最快的一种地方政府形式。如图5．3所示，2002年美国有35 052个专区，占所有地方政府数量的40%。在1942—2002年期间，如图5．2所示，市政府和专区的数量持续增加，但专区数量上升的幅度大大快于市政府。在此期间，美国市政府的数量增加了3 209个，比1942年增加了约20%；专区的数量增加了26 753个，比1942年增加3倍多。不过，近年来，专区政府数量增长的势头有所放缓。在1997—2002年的统计周期内，专区政府数量增加了369个，仅增长了1．1%，而在1982—1992年以及1992—1997年期间，这一增长率分别为10．4%和9．9%。
图5．3 1952—2002年美国专区（校区除外）数量变化情况
在美国，专区政府之所以如此普遍，主要与经济因素有关。总的来说，这些经济因素可以分为三类：①常规政府单位受到债务和税收的限制；②除了常规的税收收入之外，行政区适合通过收取服务费或向使用者收费来为某些服务提供经济支持；③通过限制特殊的边界，能够获得支持特殊服务的更加适宜的经济基础。除了经济因素之外，政治因素也不容忽视。首先是常规性政府的权力限制。这些限制包括严格的地方政府权力结构、缺少在辖区内建立区别性的征税地区的权力以及在提供服务上缺少与其他地方政府单位签约或联合承担职责的权限。其次是已有政府单位地域范围的限制。市和县的地域范围往往太小而难以有效地开展或管理特定的职能（例如控制空气污染），其边界与某项职能必需的自然边界不一致（例如河谷），或者是与愿意为特殊服务支付更多费用的受益者的地域范围不吻合。除此之外，民意和联邦政府也是大量专区政府建立的重要因素。市民认为通过一个特殊的行政区来提供某项服务可以消除可能的派系影响。在一些情况下，联邦政府也支持建立专区，特别是保护自然资源、排水、防洪和灌溉等方面的行政区。[2]
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