对大都市区运作模式的思考

4．4　“没有唯一正确的组织模式”：对大都市区运作模式的思考

奥克森认为，大都市区治理研究“不应去寻求一种唯一正确的组织模式，而应该关注各种可能的治理模式以及治理是如何通过地方公共经济结构来和绩效发生关系的……只是根据统一的单一标准来判断地方公共经济的结构几乎无助于研究或改革的推进”。^[95]这一观点也得到美国一个带有政府性质学术机构的认同，主张在大都市区建立不同形式的治理模式（参阅专栏4．3）。该机构认为，以碎化为特征的大都市地区在提供劳动力密集服务方面更有效率，而以统一为特征的大都市地区在提供资本密集服务和特定的管理职能上更有效率。大都市区治理要根据各地区的实际情况而采取不同的治理模式的组合。

从西方国家的经验来看，一个国家内部大都市区治理形式应该是多种多样的，美国如此（参阅本文第5章），德国亦然。如表4．4所示，在当前德国主要的大都市区中，治理模式各不相同，不仅传统区域主义、“公共选择”学派和新区域主义都各有一席之地，而且就算是同样理论基础支持下的大都市区治理实践，在具体的治理形式、具备的能力以及所能支配的资源等方面也存在较大的差异。如图4．12所示，以各个区域的能力、任务、资源和合法性为基础，德国大都市地区制度化程度差别很大，由此德国大都市区治理结构分为不同的类型。在该数轴中，从左至右，各个地区可以按顺序排列，并且制度化的程度越来越高。

表4．4　德国主要大都市区治理模式

资料来源：Heinz，W．，et al．Interkommunale Kooperation in baden－württembergischen Stadt－regionen．Stuttgart，Karlsruhe und Freiburg．Berlin：Deutsches Institut für Urbanistik，2004：158

图4．12　德国大都市层次的制度化程度

当前，基于新区域主义的网络化地方合作模式在美国的学术界最为“得宠”，事实上在欧洲也是如此。这一模式所以如此吸引人，原因恰恰在于不存在“最好的区域合作形式”。新区域主义在一定意义上说，是传统区域主义集权的大都市政府模式和“公共选择”学派分权的市场竞争模式的折中和综合。每一个大都市地区存在特殊的空间条件和问题，因而需要独特的解决方式。这种独特的解决方式可能基于不同的理论基础，也可能是同一理论基础支持下不同运作模式的混合体。实际上，从单个大都市区的情况来看，它所采用的治理模式很可能是多种形式的混合，例如在明尼阿波利斯—圣保罗，既有具备一定权威的大都市政府联席会，也有大都市区规划，另外还存在较为完善的税基分享形式；在德国，斯图加特大都市区改革的尝试（斯图加特区域联盟Verband Region Stuttgart）有效地将所有三种方式的要求联系起来：该区域存在制度化科层制的大都市区治理结构（传统区域主义），如斯图加特联盟和直接选举的区域议会，然而一些区域任务仍然根据竞争辖区的职能重叠（公共选择）来执行，并且也存在关注区域发展的非正式网络（新区域主义）。

总而言之，大都市区治理的运作模式应该是丰富多彩的。我们在借鉴西方大都市区的治理经验，推进中国大都市区治理改革的时候，既不仅仅是通过行政区划调整或合并而“建立大都市政府”，又非仅仅是强调政府间竞争的“多中心治理”，而应该实行多元化的治理机制和模式。以上不同的治理运作模式好比是一堆零部件，需要根据我们的任务和实际情况，进行“区别性组合”，搭建适宜的治理结构，而不是追求虚无缥缈的所谓“唯一正确的组织模式”。

专栏4．3　通过改善大都市地区治理来改进美国城市将来的国家委员会报告

国家科学院建立了一个国家委员会来评估美国大都市治理组织的效率和影响力的有关证据。委员们认为不平等来自现有的城市服务的融资和供给系统。然而，委员会脱离了传统的改革措施，提出了以下的解决建议：

统一的政府的效率

关于地方政府系统统一与分割与否（或称之为大单位对小单位）所产生的效率结果的文献很广泛……大部分的证据显示在劳动力密集服务方面，小地方政府（进而以分割为特征的大都市地区）更有效率，而更大的单位在资本密集服务（由于规模经济）和特定的管理职能上更有效率。（第106页）

统一的政府的表现（纳什维尔、杰克逊维尔和印第安纳波利斯）。

统一的政府并没有降低成本……并且它甚至会增加地方开支。（第106页）

统一的政府在减少中心城和郊区之间以及白人和黑人之间不平衡方面的作用。

没有系统的经验研究。然而证据确实存在，说明这些尝试并没有对收入重新分配或解决穷人或少数民族问题产生明显的效果。（第106—107页）

改进大都市治理的建议

如果需要超地方方法的话，那么现有重叠的政府单位可以提供服务，或者可以建立专区来提供服务。如果一个区域方法或视角更为合适的话，在地方支持和政治可行的条件下，可以建立类似于波特兰大都市服务区和明尼阿波利斯—圣保罗大都市联席会。如果这样的实体不可能建立（例如在大多数的大都市地区），那么我们发现最合适的方法是利用和扩展现有的大都市论坛和机构，如政府联席会，大都市规划组织，区域专门目的机构和大都市层次的公私联合。随着时间的流逝，这些当中的一种或更多会有机地融合成一个公共机构，并且具有在若干功能地区为整个区域决策的能力。（第129页）

资料来源：Alan Altshuler，William Morrill，Harold Wolman and Faith Mitchell，ed．Governance and Opportunity in Metropolitan America，Washington D．C．：National Academy Press，1999

【注释】

[1]Walker，D．B．Snow White and the 17dwarfs：From Metro Cooperation to Governance．National Civic Review，1987，76（1）：14—28

[2]罗思东．美国大都市区政府理论的缘起．厦门大学学报（哲学社会科学版），2004（5）：108—114

[3]罗思东．美国大都市区政府理论的缘起．厦门大学学报（哲学社会科学版），2004（5）：108—114

[4]Rusk，David．Cities Without Suburbs．Washington D．C．：Woodrow Wilson Center Press，1995：96

[5]Duvall，Julianne．City－County Consolidation：A Matter of Efficiency．In：Roger L．Kemp ed．Forms of Local Government：A Handbook on City，County and Regional Options．Jefferson，North Carolina：McFarland ＆Company Inc．Publishers，1999：261—264

[6]Miller，David Y．The Regional Governing of Metropolitan America．Boulder，Colorado：Westview Press，2002：123

[7]刘君德主编．中国行政区划的理论与实践．上海：华东师范大学出版社，1996：447

[8]需要说明的是，从一定意义上说，双层大都市政府结构并不是传统区域主义所专有，“公共选择”学派和新区域主义也支持这一方案

[9]Advisory Commission on Intergovernment Relation．Performance of Urban Functions：Local and Areawide．ACIR Information Report M -21，Washington D．C．，Government Printing Office，1963

[10]Murphy，T．P．and P．S．Florestano．The Allocation of Local and Area－wide Functions．College Park，Md．：University of Maryland，1973

[11]Barlow，I．M．Metropolitan Government．London and New York：Routledge，1991：24—26

[12]刘彩虹．整合与分散——美国大都市区治理体制研究：［博士学位论文］．上海：复旦大学，2004：75

[13]Lefevre，C．Metropolitan Government and Governance in Western Countries：A Critical Review．International Journal of Urban and Regional Research，1998，22（1）：9—25

[14]Lefevre，C．Metropolitan Government and Governance in Western Countries：A Critical Review．International Journal of Urban and Regional Research，1998，22（1）：9—25

[15]Lefevre，C．Metropolitan Government and Governance in Western Countries：A Critical Review．International Journal of Urban and Regional Research，1998，22（1）：9—25

[16]南姆·卡朴库著；周洁译．无等级的合作：公共部门与非营利部门合作伙伴关系．国家行政学院学报，2004（1）：93—96

[17]Rhodes，R．A．W．“power dependence”：Theories of Central－Local Relations：A Critical Reassessment．In：M．Goldsmith ed．New Research in Central－Local Relations．Aldershot：Gower，1986：1—33

[18]陶希东．公私合作伙伴：城市治理的新模式．城市发展研究，2005（5）：82—86

[19]E．S．萨瓦斯著；周志忍等译．民营化与公私部门的伙伴关系．北京：中国人民大学出版社，2002：253—254

[20]Peters，B．Guy．With a Little Help from Our Friends：Public－Private Partnerships as Institution and Instrument．In：Jon Pierre ed．Partnerships in Urban Governance：European and American Experience．London：MacMillan Press Ltd．，1998：12—13

[21]Bailey，N．，Barker，A．and MacDonald K．Partnership Agencies in British Urban Policy．London：UCL Press，London，1995：32—37

[22]Mackintosh，M．Partnership：Issues of Policy and Negotiation．Local Economy，1992，7（3）：210—224

[23]Hastings，A．Unraveling the Process of“Partnership”in Urban Regeneration Policy．Urban Studies，1996（2）：253—268

[24]Mackintosh，M．Partnership：Issues of Policy and Negotiation．Local Economy，1992，7（3）：215—216

[25]Mackintosh，M．Partnership：Issues of Policy and Negotiation．Local Economy，1992，7（3）：217—218

[26]Jewson，N．and S．MacGregor ed．Transforming Cities：Contested Governance and New Spatial Divisions．London：Routledge，1997：9

[27]刘彩虹．整合与分散——美国大都市区治理体制研究：［博士学位论文］．上海：复旦大学，2004：108—115

[28]Ross，Bernard，Myron A．Levine，and Murray S．Stedman．Urban Politics：Power in Metropolitan America．4th ed．F．E．Peacock Publishers Inc．，1991：289

[29]Shank，Alan，Ralph W．Conant．Urban Perspectives：Politics and Policies．Boston：Holbrook Press，1975：111

[30]Hallman，Haward W．Small and Large together：Governing the Metropolis．London：Sage Publication Inc．，1977：53

[31]刘彩虹．整合与分散——美国大都市区治理体制研究：［博士学位论文］．上海：复旦大学，2004：114

[32]Kincaid，John．Overview of Local Governments．In：Roger L．Kemp ed．Forms of Local Government．McFarland ＆Company Inc．Publishers，1999：7

[33]U．S．Bureau of Census．Census of Governments：Government Organization．Washington D．C．：U．S．Government Printing Office，2002：p．Ⅶ

[34]罗纳德·J．奥克森著；万鹏飞译．治理地方经济．北京：北京大学出版社，2005：58

[35]王旭．专区：美国地方政府体系中的“隐形巨人”．吉林大学社会科学学报，2005（5）：72—79

[36]王旭．美国城市发展模式：从城市化到大都市区化．北京：清华大学出版社，2006：404—410

[37]Martin，Roscoe C．The Cities and the Federal System．New York：Atherton Press，1965：178

[38]Bollens，Scott A．Fragments of Regionalism：The Limits of Southern California Governance．Journal of Urban Affairs，1997，19（1）：105—122

[39]刘彩虹．整合与分散——美国大都市区治理体制研究：［博士学位论文］．上海：复旦大学，2004：104

[40]王旭．美国城市发展模式：从城市化到大都市区化．北京：清华大学出版社，2006：405—406

[41]Walker，David B．Snow White and the 17Dwarfs：From Metro Cooperation to Governance．National Civic Review，1987，76（1）：14—28

[42]Barnes，Philip W．Metropolitan Coalitions：A Study of Councils of Government in Texas．Austin：Institute of Public Affairs，University of Texas，1969：67

[43]Zimmerman，Joseph F．Can Government Function Be“Rationally Reassigned”？National Civic Review，1983，73（3）：125—131

[44]崔功豪．都市区规划——地域空间规划的新趋势．国外城市规划，2001（5）：1

[45]宁越敏．国外大都市区规划体系评述．世界地理研究，2003（1）：36—45

[46]崔功豪．借鉴国外经验 建立中国特色的区域规划体制．国外城市规划，2000（2）：1

[47]宁越敏．国外大都市区规划体系评述．世界地理研究，2003（1）：36—45

[48]宁越敏．国外大都市区规划体系评述．世界地理研究，2003（1）：36—45

[49]Advisory Commission on Intergovernment Relation．Regional Decision Making：New Strategies for Substate Districts；Substate Regionalism and the Federal System．Washington D．C．：Government Printing Office，1935：140—146

[50]丁成日．芝加哥大都市区规划：方案规划的成功案例．国外城市规划，2005（4）：26—33

[51]Ranney，David C．Planning and Politic in the Metropolis．Columbus，Ohio：Merrill，1969：104

[52]Friedmann，John．The Future of Comprehensive Urban Planning：A Critique．Public Administration Review，1971，31（3）：315—326

[53]Frisken，Frances．The Metropolis and Central City：Can One Government Unite Them？Urban Affairs Quarterly，1973，8（3）：395—422

[54]Rabinovitz，Francine F．City Politics and Planning．New York：Atherton Press，1969：7

[55]Banfield，Edward C．The Use and Limitation of Metropolitan Planning in Massachusetts．In：H．Wentworth Eldredge ed．Taming Megalopolis：How to Manage an Urbanized World（Vol．Ⅱ）．Garden City，N．Y．：Doubleday，1967：712—714

[56]Rnney，David C．Planning and Politics in the Metropolis．Columbus，Ohio：Merrill，1969：104—107

[57]董晓峰，成刚．国外典型大都市圈规划研究．现代城市研究，2006（8）：12—17

[58]罗震东．中国都市区发展：从分权化到多中心治理．北京：中国建筑工业出版社，2007：174

[59]罗震东．中国都市区发展：从分权化到多中心治理．北京：中国建筑工业出版社，2007：176

[60]杨滔．新区域主义在新大伦敦空间总体规划中的诠释．城市规划，2007（2）：19—23

[61]王红．借鉴“伦敦规划”，改进战略规划编制工作．城市规划，2004（6）：78—87

[62]参阅Ledebur，Larry C．and William R．Barnes．All In It Together：Cities，Suburbs，and Local Economic Regions．Washington D．C．：National League of Cities，1993

[63]Gottlieb，Paul D．The Effects of Poverty on Metropolitan Area Economic Performance．In：Rosalind Greenstein and Wim Wiewel ed．Urban－Suburban Interdependencies．Cambridge，Mass：Lincoln Institute of Land Policy，2000：21—48

[64]Mossberger，Karen and Gerry Stoker．The Evolution of Urban Regime Theory：The Challenge of Conceptualization．Urban Affairs Review，2001，36（6）：810—835

[65]Weir，Margaret．Metropolitan Coalition－Building Strategies．Paper prepared for the Urban Seminar Series on Children’s Health and Safety，Harvard University，December 6—7，2001

[66]Orfield，Myron．Metropolitics：A Regional Agenda for Community and Stability．Washington D．C．：the Brookings Institution Press，1997：12—13

[67]“天时”指20世纪70年代美国联邦政府支持开展大都市规划；“地利”指俄勒冈州特殊的地理环境；“人和”指当时俄勒冈州州长汤姆·麦克卡尔（Tom McCall）的大力支持

[68]Knapp，Gerrit．State Land Use Planning and Exclusionary Zoning：Evidence from Oregon．Journal of Planning Education and Research，1990，10（1）：39—46

[69]Rusk，David．Inside Game，Outside Game：Winning Strategies for Saving Urban America．Washington D．C．：The Brookings Institution Press，1999：277—315

[70]区域团队由大约70个职员和市民公仆组成，包括斯图加特经济发展促进公司（WRS）和那些直接并入斯图加特交通和运输联盟（VVS）之中的职员

[71]Benz，A．Regional Governance Mit Organisatorischem Kern．Das Beispiel der Regi－on Stuttgart．Informationen zur Raumentwicklung，2003（8／9）：505—512

[72]Heinz，W．，et al．Interkommunale Kooperation in baden－württembergischen Stadt－regionen．Stuttgart，Karlsruhe und Freiburg．Berlin：Deutsches Institut für Urbanistik，2004

[73]Heinz，W．，et al．Interkommunale Kooperation in baden－württembergischen Stadt－regionen．Stuttgart，Karlsruhe und Freiburg．Berlin：Deutsches Institut für Urbanistik，2004：15

[74]在Citistates一词的汉语翻译上，目前国内还未形成一致意见。如果直接翻译为“城市州”，这并不适用于中国；如果译为中国特色的“城市省”，又不适用于美国等西方国家；如果意译为“城市城邦”，又违背作者的与“city－state（城市城邦）”一词相区别的本意。在本文中，笔者统一译为“城市区域”

[75]参阅citistates的官方网站：http://www.citistates.com/

[76]曾坤生，申雄伟，王劲峰．Citistate理论评介及其借鉴．国际经贸探索，2005（3）：8—12

[77]参阅本文第1章的相关论述

[78]Peirce，Neal．Citistates：Cities and Suburbs in the New World Economy．Presented November 5，1996at the National Building Museum as part of the Smart Growth Speakers Series

[79]吴传清，李浩．西方城市区域集合体理论及其启示——以Megalopolis、Desakota Region、Citistate理论为例．经济评论，2005（1）：84—89

[80]申雄伟，曾坤生．Citistate理论与区域经济管理体制重构．中国管理科学，2003（z1）：458—464

[81]诸大建，刘冬华．管理城市成长：精明增长理论及对中国的启示．同济大学学报（社会科学版），2006（4）：22—28

[82]Smart Growth Online：About Smart Growth．http://www.smartgrowthonline.org

[83]Downs，Anthony，Fernando Costa．Smart Growth／Comment：An Ambitious Movement and Its Prospects for Success．Journal of the American Planning Association，2005，71（4）：367—378

[84]Hare，Melanie．Exploring Growth Management Role in Ontario：Learning from“Who Does What”Elsewhere．MCIP，RPP Urban Strategies Inc．A Report Prepared for The Ontario Professional Planners Institute，2001

[85]王朝晖．“精明累进”的概念及其讨论．国外城市规划，2000（3）：33—35

[86]Bruce，Laura，Jingjing Qian and Rob Watson．China’s Cities at a Crossroads：The Need for Smart Growth．，the Report of Natural Resources Defense Council，2004

[87]Barrett，James and Andrew J．Hoerner．Smarter，Cleaner，Stronger：Secure Jobs，A Clean Environment ＆Less Foreign Oil．Special Report for the Blue－Green Alliance．Redefining Progress，2004：1—4

[88]梁鹤年．精明增长．城市规划，2005（10）：65—69

[89]Gore，Al．Reflections on Regionalism：Foreword．In：Bruce Katz ed．Reflections on Regionalism．Washington D．C．：the Brookings Institution，2000：Ⅸ

[90]诸大建，刘冬华．管理城市成长：精明增长理论及对中国的启示．同济大学学报（社会科学版），2006（4）：22—28

[91]Miller，David Y．The Regional Governing of Metropolitan America．Boulder，Colorado：Westview Press，2002：111

[92]Ross，Bernard H．and Myron A．Levine．Urban Politics：Power in Metropolitan America．5th ed．Itasca，IL．：Peacock Publishers，Inc．，1991：333

[93]Miller，David Y．The Regional Governing of Metropolitan America．Boulder，Colorado：Westview Press，2002：117

[94]Orfield，M．Metropolitics：A Regional Agenda for Community and Stability．Washington D．C．：The Brookings Institution and Cambridge：Lincoln Institution of Land Policy，1997：84—87

[95]罗纳德·J．奥克森著；万鹏飞译．治理地方公共经济．北京：北京大学出版社，2005：101—102