构建工业园区绩效评估指标体系的必要性

7．1　构建工业园区绩效评估指标体系的必要性

自1984年根据邓小平倡导建立首批14个沿海国家级经济技术开发区以来，2004年中国的国家级经济技术开发区已发展到54个，并从沿海延伸到内地。尽管工业园区建设发展中出现了不少的问题，但在当前国家宏观调控的背景下，不仅不应该对工业园区建设采取淡出的政策取向，反而应该对工业园区建设更加保护。我国的工业园区建设是一种土地资源的集约配置方式，主要是通过统一规划、配套服务，使某一产业能够相对集中起来，节约管理成本，产生规模效应。在国民经济取得长足发展的今天，我们仍然有必要通过工业园区的形式来实现战略发展。这些开发区积极引进国外的资金、技术、管理经验，在经济发展、产业培育、科技进步、土地开发、城市建设、增加出口、容纳就业等诸多方面取得了显著成绩。每个国家级开发区都拥有世界水平的先进生产力，成为国家和地方发展的新的经济增长点。这些开发区集中了大批高新技术产业，其中轿车产量占全国近一半，手机产量点全国的37．3%。在过去的二十多年，国家级经济技术开发区共引进外资580亿美元，建立外资企业1．16万家，分别占全国的11．57%和70%；GDP总量年均增长41．36%，比同期全国GDP增速高出近32个百分点。2004年国家级工业园区的GDP超过6　000亿元，相当于同期上海市的经济规模⁽¹⁾。但是与意大利、日本的工业园区相比，我国工业园区发展过程中仍然存在着不少的问题。

1）良莠不齐，总体形象不佳

改革开放以来，中国工业园区取得了惊人的成就，但发展水平很不平衡。主要有两个方面：一是三大经济圈和沿海地区的工业园区发展迅速，成为经济发展的中坚力量。而内地特别是中西部的工业园区相对滞后。二是投资建设早的国家级工业园区发展水平高、速度快，而后期“一窝蜂大上”的地方性工业园区大都因为定位不准、没有正确的发展战略、缺乏产业集聚的必要条件和行之有效的招商引资方法等原则，发展速度缓慢，有的工业园区已是名存实亡。由于工业园区发展很不平衡，尽管有许多工业园区成就显著，但工业园区的总体形象不佳，经常与“圈地”、“不规范”等概念连在一起，也经常受到有关部门的清理和整顿。

2）发展战略不清晰，规划不合理

中国工业园区基本上属于政府主导型，长官意志和官僚主义作风严重，不按经济规律办事的痕迹明显。工业园区的规划大都由建筑设计机构进行，在产业规划中，由于规划机构既不懂经济，也吃不透经济规律，还必须按地方长官的意图做“可批性”规划，导致中国的工业园区产业结构趋同、同质化竞争激烈，由此还导致了城市产业结构的同质化，国家和地方政府不得不在后期进行专门避免同质化的产业结构调整。工业园区结构雷同，资源大量浪费。可以说，当前我国工业园区建设的一个很大的特点就是重复建设，据对“长三角”地区的14个城市“十五”高新技术产业园区发展规划的统计，排在前四位的支柱产业都是电子信息、汽车、新材料、生物医药工程，趋同率达到70%以上。如西南某省会城市两个国家级的工业园区中，相隔十余里，进区的企业都是医药、电子、紧密机械等，形成了产业布局的重复，造成了社会资源配置的扭曲和浪费。政府主导的以土地降低与变相减免税收的方式和产业吸引外来投资的工业园区建设，已经无法顾及产业和产业结构的调整。这样的结果只能是制约经济发展，造成社会资源、土地资源的巨大浪费。

3）产业定位和规模定位脱离实际

不少工业园区产业定位相互攀比、脱离实际，许多工业园区热衷于生物科技、信息技术、纳米技术、基因工程等高新技术或前沿产业，但当地并不具备形成这些产业集聚的条件。有的工业园区对入驻企业规模要求偏高，目光只瞄准世界500强、外贸企业、大型项目，而对于中小型企业、国内的传统特色产业却不屑一顾，众多的中小型投资者难以找到一片属于他们自己的投资乐土。定位脱离实际造成招商引资困难时，实际招商引资中又不得不放宽条件，这又导致工业园区说的和做的不一致、目标和现实反差大。

4）招商引资无序竞争

在一些政府官员的观念里，发展经济就是招商引资，因此，在工业园区大力招商引资的同时，工业园区外的各区域、各乡镇都在不遗余力地招商引资。有的地方政府所有部门、所有人员都下达了招商引资“硬指标”，并以扣工资作为保证手段。全面招商和遍地招商给工业园区招商引资带来了更大的压力，也导致了工业园区招商引资的无序竞争。在各大城市、香港地区、海外组织的招商团和举办的招商会、推荐会一个接着一个，但大都效果很差。于是各工业园区把拼优惠政策作为“杀手锏”，纷纷压低土地价格、抬高税收返还。有的为了招商，甚至不顾政策和法律限制做出过分的优惠承诺，导致领导变更后或国家清理整顿时，承诺变为空话，由此也损害了地方政府的信誉。工业园区竞相出台优惠政策，国土出让金和税收大量流失。各地在土地供应上完全不按市场经济规律运作，而是给足优惠政策，以低于成本价供地，甚至零地价供地。同时，还推出各种税收减免、配套融资、政府提供启动资金等优惠政策，以吸引更多的外来投资。如此行为，造成了国有土地使用权出让金的大量流失。据估算，近些年来，工业园区土地优惠政策减免的出让金达数千亿人民币⁽²⁾。

5）缺少服务支撑体系

首先，没有建立与大学和科研机构的制度性联姻，缺少科研成果产业化正常通道。从国外的经验看，成功的高新技术工业园区周围有不少大学和科研机构做支撑，联系紧密，能提供技术和人才支持，能将科研成果迅速进入工业园区，形成商品化生产。我国工业园区缺少与多个大学和科研机构经常性的、有针对性的制度联系，导致寻找项目和科研成果产业化的信息闭塞和搜寻成本太高。再有，许多科研成果和技术不能立即进入商品化生产，需要进行中试和大试等一些中间环节的试验和完善。工业园区虽然有孵化器，但没有给大学和科研机构的成果商品化提供实验和试验基地，以促成科研成果的成熟和市场化。没有成熟的技术成果，就缺少招商引资的具体项目和内容，难以产生企业集聚。其次，缺少中介服务机构。工业园区虽然成立了创业服务中心，但主要为入园企业办理有关证照和手续以及协调有关部门的关系。伴随入园企业的增多和企业的成长，这种初级服务虽有必要，但不能满足企业发展的需要。高新技术产业远比一般传统产业复杂，在高新技术产业化的整个过程中，其经营和管理的难度相当高，必须根据高新技术产业化的特点不断进行技术创新、管理创新、制度创新、组织创新、营销创新等一系列创新，并且使各种创新互动和网络化。这时企业需要协调和约束市场主体行为的自律性组织如同业工会、商会；需要保证公平竞争公平交易的公正机构，如会计师事务所、律师事务所、资产评估机构；需要促进市场发育提高交易效率的机构，如信息中心、咨询中心、物资配送中心；需要直接为市场主体服务的桥梁组织，如各种经纪商、拍卖行、典当行。这几类中介服务机构目前工业园区都没有。再次，要素市场和商品市场不发达。工业园区要获得快速发展，就必须将各类要素快速向工业园区集聚。要素市场和各种专业化商品市场发育程度高，是发展高新技术产业的重要环境条件。目前工业园区的人才市场、资金市场、技术市场、房地产市场等不发达，阻碍了各类要素流进入工业园区。另外，入园孵化的主体基本上是以技术人员为主的小企业，缺少大型企业的法人，不能快速产生具有集聚效应的项目和企业。

6）融资难，资金短缺，没有一个投资平台

我国许多工业园区没有风险投资公司，有的虽然成立了创业投资公司，但注册资本较少，业务基本没有开展起来，目前仅仅起着一个融资担保作用。如果申请基金的中小型科技企业多，则工业园区无法兑现其优惠政策。融资手段少。工业园区管委会的融资手段只有银行贷款、其他单位借款、内部集资、申请中小企业技术创新基金。缺乏直接融资手段，缺乏创业投资、风险投资等新的投融资方式。在融资过程中，没有考虑将其他生产要素、政府和企业的特许权以及信誉进行置换、入股等方式融资，没有将财政信用、银行信用、非银行信用和商业信用结合起来考虑融资，投融资的主体单一。工业园区要为入园的企业和项目创造条件，要求短时间内投入大量资金建设基础设施，但投融资主体单一，没有建立健全吸收民间资金、外贸和外地资金的机制，显然力不从心。

7）投资软环境较差，管理与服务不好

虽然中国的工业园区比城市其他功能区的投资好一些，办事效率也比其他政府部门高一些，但在产业支撑体系、创业投资支持体系方面还难以和国际接轨。不仅如此，而且在管理和后勤服务体系方面与发达国家的工业园区相比有较大的差距，一些工业园区管委会的工作人员借工作之便或谋取私利，或“吃拿卡要”，或办事拖拉，常常令投资者不满。

8）缺乏地气和人气，生活配套较差

由于中国的工业园区在规划和开发建设中大都存在人性化不够的缺陷，即缺乏居住、生活、娱乐、休闲、运动的配套设施。进入工业园区后，往往感觉到冷冷清清、人烟稀少，没有地气和人气，有的工业园区到了夜间变成了一座“鬼城”，不仅没有给投资者创造适宜的投资环境，也未能给工业园区的工作者创造安居乐业的生活环境。造成工业园区上述问题的原因，既有客观的，也有主观的。

针对以上存在的诸多问题，笔者认为有必要建立一套符合工业园区发展模式的园区绩效考评指标体系，客观准确地反映工业园区的发展情况，不仅要反映园区的自身可持续发展，还要与其他园区进行科学比较；通过绩效考评指标体系的建立和评价，为入园企业提供有效投资抉择信息；为各级党委和政府提供准确决策信息。同时，有利于加强对工业园区的整合、提升、规范、管理，引导和激励工业园区走可持续发展路子，增强工业园区的创新功能和综合服务功能，促进工业园区的产业升级和整体水平提高。