现阶段集体经济产权界定和资产处置

第二节　现阶段集体经济产权界定和资产处置

由于历史原因，部分集体经济产权还不清晰，在产权明晰过程中还存在不少法律和政策障碍。依法有序处置集体企业产权已成为集体经济改革深化的关键。应坚持“谁投资、谁所有，谁积累、谁所有”的原则，依法明晰企业产权归属，行使占有、使用、收益和处分的权利，加快推进产权制度改革，为发展新型集体经济提供必要支撑和保障。

一、城镇集体经济产权界定与资产处置

深化城镇集体经济和企业改革，必须要坚持“谁投资、谁所有，谁积累、谁所有”，依法明晰企业产权归属，行使占有、使用、收益和处分的权利；坚持民主决策，由企业和职工自主选择改革发展的方式和途径；坚持共享企业发展成果，促进职工共同富裕；坚持政府推动和引导，建立健全社会保障体系，完善发展环境。

（一）在明晰产权基础上建立现代新型集体经济制度

1．进一步明晰产权，建立集体资产监督管理服务体系。

产权制度改革的意义，在于还权于民，探索市场经济体制下集体经济新的实现形式，形成有效率的市场经济主体。产权界定，明确归属，有利于集体企业成为真正的市场竞争主体，打破原来的和企业主管部门的行政隶属关系。①通过理顺产权关系，政资分开，割断政府部门干预集体企业经营的资产纽带。政府主管部门对集体企业不存在投资关系，只是指导与服务关系。原有投资关系的，要通过转让、出售终止投资关系，妥善处理债权债务。②通过理顺产权关系，调整资产结构，转变集体企业与上级单位（即直接管理单位）的“婆婆”体制，建立以资产为纽带的责权利关系。多投多管，少投少管，不投不管；以资产关系确立管人管事管资产具体关系。有借贷关系的，按借贷关系确立责权利关系。没有投资和借贷关系的，只是指导和监督服务关系。③集体企业与联合经济组织按自愿、互助、联合、服务、民主的原则确立双方的责权利关系。在计划体制下形成的联社体制，应按合作制原则和市场经济体制要求，逐步深化改革，依法合理地处置联社集体资产。④要把集体企业改革改制的决策权交给企业和职工。集体企业改革改制方案经职工（代表）大会审议通过后，只要符合国家法律和政策，民主程序健全，上级单位和政府部门不再以决策者的身份进行干预和审批，上级和主管部门要变行政审批制为备案审核制，主要负责政策、法律的监督和指导服务。联合经济组织、集团公司和集体企业具有投资关系的，以出资人的身份参与集体企业改革改制的决策问题。上级单位与集体企业存在借贷和担保关系的，按借贷、担保协议确立权益和责任，没有协议的，上级单位无权参与集体企业改革改制决策。⑤已经进行清产核资产权界定的集体企业，要确保产权界定的有效性，不允许任何部门、单位任意将集体资产宣布为国有资产。没有界定产权归属的集体企业，不经产权界定，任何部门、单位不得随意上收、平调集体企业资产。

集体企业建立现代产权制度中有三个问题需要解决。一是集体资产的出资人必须确立、必须到位；二是集体产权权益必须得到法律保障；三是集体产权需要民主的监督和保护。在产权制度改革中，明晰产权归属，原集体共有的资产，或将共同共有变为按份共有，或实行共同共有和按份共有相结合，所有权的实现形式由所有权人做出决定。集体资产所有权人有权决定集体资产的经营者、使用者、经营方式、投资方向、重大产权变更、投资收益处置等问题。集体资产的组织通过建立规章制度，明确所有者、经营者、管理者、使用者、监督者的责权利关系，保护集体资产，维护所有者的合法权益，实行民主管理、民主决策、民主监督。政府行政主管部门依法监督管理集体资产，制定政策、法规，开展指导、协调、服务，处理重大产权纠纷。随着体制改革深入进行，政府将进一步转变职能，政府可以把监督管理集体资产的职能交给集体经济协会负责，体现“民有、民管、民治”原则，发挥中介组织桥梁和助手作用。

当然，在实践中也出现了像青岛海尔集团、江苏阳光集团等大型企业，其历史上为集体企业，由于其资产规模较大，已经难以改制为产权完全清晰的股份制企业，其原集体资产转变为类似于国外的“公权资产”，即产权的终极所有人并不明确。这些企业的控股公司已经成为公众上市公司，股权已经分散到原来集体企业职工以外的人群。此类公司的资产处置和产权改革的方向尚值得研究。从国际的实践来看，将其整体改造为公众公司，通过市场机制来实现企业的可持续发展，应是值得重视的选择。

2.建立产权流动机制，优化股权结构

从企业实际出发，以产权制度改革为重点，可采用合作制、股份合作制、公司制等多种形式，加快建立现代企业制度。企业改制中，提倡职工持股，实行“两个联合”，企业职工可以自然人身份持股，也可以通过持股会、信托等法人形式持股，建立新的资产关系和劳动关系。对不具备改制条件，亏损严重、资不抵债、难以生存的企业，依法实施破产。

集体企业组织形式的选择和创新，应该从本行业、本地区、本企业实际出发，坚持生产力标准：什么形式有利于发展，有利于充分调动企业经营者、管理者和劳动者积极性，有利于提高企业活力和竞争能力，企业就采取什么形式。现有集体企业在清晰界定产权、理顺产权关系的前提下，根据行业和企业具体情况，除少数企业可以通过出售形式转让给国有企业或转制为个体和私营企业外，大部分集体企业可以采用多种形式，如员工收购、兼并、分块搞活、债转股、合资合作、存量折股增量扩股等，改造成为多种形式的股份制企业（含有限责任公司和股份有限公司），实现资本和劳动的有效联合。

产权制度改革成功与否，关键是看企业能否活起来，是否建立了利益共同体，是否把广大劳动者、经营者、管理者和专业技术人员的积极性真正调动起来。鼓励经营者持大股，在充分承认劳动者、经营者、管理者和技术人员不同作用和贡献的前提下，保持职工持股的差异性，把人力资本和财务资本共同融入企业产权，解决平均持股的弊端。要建立起股权流动的必要机制，促进投资主体多元化。改革实践证明，建立现代产权制度企业要克服封闭性，就要打开股权流动渠道，化解股权固化矛盾。比如，员工退休后，依然持有企业内部股份，利小弊大，不利于企业发展。沃尔玛的员工退休后就不再持有企业股权，可退，也可转为股票。股权必须是一盘活水，该退出的退出，该吸收的吸收。通过建立股权的流动机制，促进职工积极性的提高。

3．多渠道化解城镇集体企业改革成本

职工安置和成本筹集是深化改革的重点和难点。改革要解除老企业与职工的劳动关系，进行身份转换和经济补偿，使职工实现再就业或灵活就业，同时解决好职工的社会保障和医疗保障问题。这样才能达到老有所养，病有所医，实现社会的公平公正和安定和谐。但城镇集体企业自身能够支付改革的成本十分有限，城镇集体企业多年来重贡献、低积累、低分配。据统计，仅轻工集体企业1978～2000年，实现利税1461.8亿元，其中上缴财政1116.3亿元，占利税总额的76.4%。目前，多数企业厂房破旧，设备落后，在改制中能够变现用于支付改革成本的资产有限，需要各级政府和企业多渠道筹集成本。集体企业职工解除劳动关系，参照当地国有企业职工转换身份的补偿标准，实行经济补偿。企业改制及资产处置过程中，涉及职工经济补偿费用、欠发工资、欠缴养老保险金、医疗保险金和向职工的各项借款费用，原则上由企业集体资产支付。集体企业土地使用转让金收入可用于支付企业改制成本。企业资产不足以支付上述费用的，由地方政府统筹解决，确有困难的，中央财政给予适当补助。关于企业欠银行、财政、税务等方面的债务处理问题，多数企业已经无力偿还。因此，企业银行债务应参照国有企业改制的有关规定执行。对于历史欠税可比照东北地区等老工业基地企业历史欠税的有关政策处理。企业改制过程中发生的资产置换、过户以及其他有关税费，可按现行相关规定给予减免。

（二）城镇集体企业消亡后的资产处置

作为经济组织，城镇集体经济和农村集体经济有一定的差别。农村集体资产的集体是一个地域概念，生活在这个地域的居民就是一个集体，这个“集体”几乎是永久存在的，集体资产属于这个稳定且长期存在的集体。与农村集体资产相比，城镇集体企业的集体资产是企业范围内的集体所有，集体的概念是依据某一经济组织，经济组织在市场经济竞争中的消亡是在所难免的，而随着经济组织的消亡，“集体”本身不存在了，也就没有合理的继承人作为遗留下来的集体资产的所有权代表。集体资产与国有资产也不同，国有企业消亡以后，资产仍是国家所有，由各级政府作为出资人代表代为管理。正是由于城镇集体财产的集体概念是基于“企业”这个随时在市场经济中消失的经济组织，集体本身有随时消亡的可能，导致城镇集体企业消亡后集体资产成为无主资产。

《城镇集体所有制企业条例》对集体企业解散后财产处置做出了规定：集体企业财产清算后的剩余财产，按照下列办法处理：①有国家、本企业外的单位和个人以及本企业职工个人投资入股的，应当依照其投资入股金额占企业总资产的比例，从企业剩余财产中按相同的比例偿还。②其余财产，由企业上级管理机构作为该企业职工待业和养老救济、就业安置和职业培训等费用，专款专用，不得挪作他用。但是，随着市场经济体制的建立、企业与主管部门的脱钩、职工的失业养老进入社会统筹，这一规定已经不具有实际的指导意义。

城镇集体企业消亡后集体资产可用于以下几个方面：

1．用于解决未参保职工生活费

城镇集体企业消亡后剩余集体资产可用来支付已经解体的城镇集体企业职工的基本生活费。许多城镇集体企业欠缴职工的保险费，职工退休后不能领取退休金，例如辽宁省厂办大集体企业有43.4%的职工、约28.5万人未参加养老保险，这批职工退休后只能依靠领取社会低保维持生计。目前各地对享受低保政策审查非常严格，条件比较苛刻，而目前厂办大集体的改革试点将会有大量的退休职工按照低保标准领取生活费，使各地享受低保政策的人数骤增。如2005年12月哈尔滨市出台了《哈市未参加基本养老保险统筹已经没有生产经营能力且无力缴纳基本养老保险费的城镇集体企业退休人员发放生活费工作的实施办法》，对未参加基本养老保险统筹且已经没有生产经营能力、无力缴纳基本养老保险费的城镇集体企业（不含乡镇集体企业）的已退休人员按照当地城市低保标准发放生活费。《实施办法》中规定，各级财政部门在同级城市居民最低生活保障资金财政专户下设立“未参保集体企业退休人员生活费”分户，将本级财政应负担的资金、上级补助资金等所有用于未参保城镇集体企业退休人员生活费的资金纳入分户，单独建账、单独核算、单独管理。按照这一实施办法，地方领取低保的人员将会大量增加，所需的资金除了各级财政拨出专款，集体企业改制后剩余的资产也可以考虑进入“未参保集体企业退休人员生活费”的财政专户，专门用于支付未参保的城镇集体企业退休人员的生活费。

2．统筹剩余集体资产进行集体企业改制

城镇集体企业在改制中普遍存在集体资产和改制成本不匹配的问题，有的企业集体资产不够支付改制成本，有的企业集体资产在支付完改制成本后还有剩余，集体资产和改制成本能够完全匹配的情况很少。把一些集体企业改制后剩余的集体资产集中起来，用于其他集体企业的改制成本支付，以实现一定范围内集体企业的资产和人员的统筹安排，按照集体资产统筹的范围可以分为联社统筹、大型国有企业统筹和地方政府统筹。

例如，上海纺织联社的集体资产运营公司就采取把资产、土地和人员集中起来统筹解决的做法，通过给职工做说服工作，在职工代表大会上决议把资产上交给集体资产运营公司，把资产集中起来成立了物业公司，集中管理35块房产，把员工分到新岗位，主要从事物业出租。通过把资产和职工集中起来，统筹安排，更加有效地利用了资产价值，职工也得到了更好的安排。由于大型国有企业举办的集体企业数量很多，因此也可以像联社一样把厂办集体企业统筹起来安排资产和职工。这既解决了剩余集体资产的归属问题，又筹集了改制资金，便于推动改革的进行。

3．成立合作社基金

集体资产在用于前面两种用途之后如果还有剩余，可以考虑成立合作社基金，扶持城镇合作社的发展。何伟（1996）曾提出拍卖集体产权的收入可以组建集体经济基金统一使用，也可贷给其他集体企业支持其发展。中国1952年颁布的《工业生产合作社章程准则》中就规定，合作社清算后如有亏损，以公积金、股金，顺次抵偿，有盈余时，公积金、福利金、教育金均不得分配，应一律缴上级社，作为发展合作事业的基金。1955年的手工业供销生产合作社章程也对剩余集体资产有类似规定，“本社如遇重大原因必须解散时，经社员大会（代表大会）决议，按法定手续办理，解散清理后如有盈余，除退还社员股金外，剩余财产全部缴上级社，作为合作事业建设基金”。我们在前面分析了合作社普遍存在资金短缺的问题，特别是合作社处于生存期的阶段，资金短缺是导致合作社死亡的最重要原因，改制后的剩余集体资产成立合作事业基金，帮助合作社解决部分资金问题，也符合集体经济成员之间互助合作的精神。

二、农村集体资产产权界定与资产处置

从中国农村社会经济发展外部环境条件出发，现阶段股份合作制是现实可行的改革方向，适合目前农村生产力发展水平，是农民群众自主的选择，需要鼓励和支持。

（一）产权制度改革的基本思路

农村集体经济产权制度改革的指导思想是，在坚持家庭承包经营的基础上，按照中共十六届三中全会“农村集体经济组织要推进制度创新，增强服务功能”的要求，以保护农村集体经济组织和农民合法权益为核心，以农村产权制度创新为主线，以股权配置、股权界定、股权流转为突破口，逐步建立起适应市场经济体制的集体资产管理运营机制，提高服务保障功能和管理水平，促进农村社会稳定和经济可持续发展。

农村社区集体资产产权制度改革目标是，构建“归属明确，权责明确，保护严格，流转顺畅”的现代产权制度。为此，要明晰集体资产产权各项权能的归属，提高股权人格化程度；理顺集体经济组织与村委会、所属企业以及社员的关系，形成按“产权规则”运行的制度规范；界定新一代社区集体经济组织的职能和作用，进一步探索出适合不同条件、不同发展阶段社区集体经济的实现形式，确立集体经济组织市场主体的地位以及保护农民利益的长效机制，最终全面建立起与市场经济体制相适应的现代产权制度和集体资产营运机制。

在推进和深化农村集体经济产权制度改革工作中，必须把握四条原则：

（1）坚持农民自愿、自主，尊重农民的创造。实行产权改革，应该成为农村集体经济组织及其成员自身发展的需要。因此，在推进农村股份合作制改革中，要始终坚持尊重农民群众的意愿和自主原则，不搞“一刀切”，不刮风。在产权制度改革的方向上，鼓励以股份合作制为主的改革；对具体制度安排，如在股份构成、股权界定、民主管理方式等方面，不强调千篇一律，应根据实际情况，采取多种模式，尊重农民群众的创造。

（2）坚持因地制宜，分类指导，稳步推进。任何产权关系都不是一成不变的，但产权关系形态的演变又都是有条件的。集体经济组织要不要进行产权制度改革，需要有三个基本条件：一是要有积极推动制度变迁的利益主体，即群众对改革称赞不赞成，满不满意；二是要有基层干部的主动性和积极性；三是上级政府和主管部门指导要到位。具备了这三个条件，改革才可能顺利进行。由于集体经济产权制度改革是一项没有现成的理论和经验可供仿效的制度创新活动，政策性强，改革难度大。因此，应按照先行试点、总结经验、逐步完善、分类指导、稳步推进的工作方针进行。对处于城镇郊转型中的富裕村或“城中村”，要积极推进产权制度改革，在总结经验的基础上不断完善。对有一定集体经济收入的村，可先行做好组建股份合作社的前期工作，认真开展清产核资、成员资格认定和股份设置等基础工作，为开展产权改革工作创造条件。同时加强对货币资产的管理。对于集体经营性资产不多的村，重点是加强民主管理和监督，以建立健全各项内部管理制度为核心，做好财务公开、村务公开工作。

（3）坚持公开、公正、公平。产权制度改革是重大利益格局的调整，涉及方方面面的利益关系，因此必须在民主参与的前提下，把公开、公正、公平精神贯穿于改革的全过程。尤其是在资产量化和股权确认上，既要承认差别，也要公平合理地处理历史遗留问题。只有如此，才能确保改革取得预期的成效。

（4）坚持规范操作，切实加强指导。坚持规范操作是改革成功的基本保障。民主参与是规范操作的基础，改革方案要进行充分的民主讨论并进行可行性论证，整个改革工作的各个环节必须经过合法的民主程序；要严把财产清查关、资产评估关、债权债务处理关、审计监督关，并在农村集体资产管理部门备案，确保集体资产的安全。要切实加强政策的供给和政策引导，使股份合作制成为农村市场经济体制框架的重要组成部分，有利于社会主义市场经济体制的完善；注重把政策法规的指导与群众民主选择结合起来，注意各方的承受力和环境条件的许可，控制制度转化的成本，任何制度变迁都要支付一定的成本，只有制度变迁的成本小于其收益，改革才是成功的，所形成的新制度才会被接受并稳定地发挥作用。

（二）社区集体经济产权制度改革中应注意把握的几个重要关系

微观操作关系到宏观目标与原则的实现，必须给予重视。在微观操作环节，要注重处理好三个方面的重要关系：

1.协调好社区公共利益与社区成员的个人利益

无论改制前或改制后的农村股份合作经济组织，都兼具获取经济效益和社区服务的双重功能，与“纯粹”的企业不完全一样，最重要的区别在于它直接承担社区的公共福利。它虽然不是一级政府，但却是中国基层政权的重要基础，具有浓厚的政治色彩，对农村的稳定起着不可或缺的作用。既要获取利润，又要考虑内部利益的相对均衡及社区社会与经济的稳定发展。因此，社区集体经济组织不能完全和一般公司制企业一样，以利润最大化作为集体经济组织的发展目标。

近年来的实践表明，既往社区集体经济历史遗留的公有产权的制度安排是不成功的。完全套用诸如独资、合伙、公司制等规范的企业财产组织形式也不可行。而股份合作制创建了一种既保持社区集体资产统一完整，按份占有，又使社区集体经济组织与每个社区成员具有“看得见，摸得着”利益纽带关系的产权制度，建立起能够真正体现社区成员意志的决策机制，社员参与的民主监督机制和能人有权有责的执行管理机制。股份合作制精髓在于，从产权结构、分配方式、激励机制等方面建立起行为规范，为协调好社区公共利益与成员个人利益提供制度保证。但是也要注意到，股份合作制在股权设置、股权界定、利益分配等具体内容上存在的制度弹性，需要在操作和实施中把握好尺度，协调好社区公共利益与社区成员的个人利益。

比如，对是否设置集体股可通过民主决策，按多数原则确定；不设集体股的，在分配中应该按一定比例优先提取公积金、公益金。对于股权界定，重点是公平、合理界定股东资格，鼓励按较为宽松的标准界定股东资格，也可规定在一定的时间内固化，以及进行再调整的条件；在股权获得上，鼓励对新老股东实行有偿配股，逐步扩大有偿配股比例，变“虚”股为“实”股。鼓励突破股权分配上的平均主义，考虑劳动者的贡献及技术等级，适当拉开距离；对于向“一村一社”过渡和存在“多队一社”的地方，在股权确认和股份的分配上，也要承认差别，可通过股份配置或资产平衡补偿来解决各成员对原集体积累的差别贡献问题。

适应城乡结合部城镇化进程的需要，还需在社区集体经济内部及早对社区成员的社会保障做出安排和部署。在集体经济产权制度改革中，应将社员个人眼前利益与长远利益，以及社区公共利益结合起来统筹考虑，可将一定比例的股份分红界定为集体经济组织成员最基本的社会保障，这样，既解决了超过国家规定劳动年限的集体经济组织务农退休成员社会养老问题，也有利于解决已经转居、转工的原集体经济组织成员退休后退休费偏低的保障问题，同时也照顾到自谋职业的集体经济组织成员的基本生活保障问题。

2.处理好股份合作经济组织与村级基层组织的关系

作为旧体制给农村集体经济产权制度改革留下的历史遗产，无论转制前的社区集体经济组织或是转制后的股份合作社，都有一个与村委会和村党支部的关系问题。现阶段转制后的股份合作社与社区行政组织是否要职能分开、财务分开、机构分开、人员分开，理论上有不同意见，我们认为，实践中受干部素质、运行成本等约束，农村股份合作经济组织与村委会在党支部为核心的领导下开展工作，是完全必要的。只要职能分开、财务公开，不必一定人员分开，即村党支部、村委会自治管理职能与社区股份合作社的经济管理职能可以实行“三位一体”组织框架。因此，在处理社区集体经济组织与村委党支部、村委会的关系上，不在人马是否分设，重在高效、精干和凝聚力，有一套行之有效的民主监督管理机制，鼓励社员积极参与各项社务活动，保证社员的民主监督权。为此，改革后建立董事会、监事会和社员（股民）大会“三会”制度和法人治理结构显得非常必要。

3.调整好集体经济组织功能与政府职能的关系

现阶段集体经济组织产权制度改革的定位，及其改革后的实际功能和作用都与政府行为有直接关联。从现实条件出发，按照建立市场经济体制的要求，两者要在今后的改革和发展中，不断互动，调整职能与作用。

（1）对于集体资产所有者的社会保障成本，政府应给予一定的扶持，并全额承担“城中村”或“村改居”成员的社会保障费用。从调查情况看，各地普遍将集体经济产权制度改革与对社区成员的社会保障结合起来实施，但存在的不足是，作为各级政府的责任只是制定政策，进行组织和管理，而没有承担缴费责任。按照公共产品供给非歧视性原则，在对集体资产所有者人口建立社会保障体系时，除了个人承担的部分外，不能只要求集体经济组织为其成员个人缴费，政府财政也应承担一部分费用；对于“城中村”或“村转居”人口，政府不仅要承担其转居成本，还要全额承担集体经济组织成员的社会保障费用，彻底解决这部分人口的长远生计。

（2）改革后集体经济组织的社区服务和社会管理职能，应随政府职能的到位而逐步退出。目前，许多改革后的农村股份合作经济组织，或者股份制公司，由于政府公共物品服务职能没有补充到位，集体组织依然兼具经济发展与社会管理双重功能。然而，经济功能与社会功能混在一个企业形态的经济组织内部，必然导致该企业组织无法发育成为现代市场经济主体。因此，需要随政府职能的逐步到位，适时分离转制后集体经济组织的两种功能，转移其承担的社会管理和公共品提供职能，使改革后的集体经济组织能够成为真正市场主体。

（三）对农村产权制度改革的政策建议

农村集体经济产权制度变革，即需要以其内在动力与条件为前提，也需要外部环境的保障，唯有抓住关键问题和环节，制定政策，实施综合配套的措施，为实践开辟道路，才能取得预期成效。

1.及早确立农村股份合作经济组织的法人地位

在市场经济体制中，任何经济组织如果没有明确的法人地位，不具备法人资格，它就难以真正加入到市场竞争的舞台，就很难在法律的保护下获取经营成果。而不能获得经营成果的经济组织是没有生命力的。因此，改革后的农村集体经济组织在市场经济环境下要生存和发展，就必须取得法人资格，在法定的政府机关注册登记。但是，正如前面所述，由于在原农村集体经济组织基础上改革而来的股份合作经济组织，就其性质而言，既有别于以营利为目的的工商企业，也有别于非营利性质的社团组织，很难归类于《民法通则》中规定的4种法人中的其中一种，致使其登记注册发生困难。解决的办法是法律上再增加一种法人，如合作社法人，这在国际上是有例可循的。事实上，发达的市场经济，只有4种法人规范显然也是不足的。合作社法人有其自身的特点，其创办原则与宗旨、经营活动与范围、社员资格与权利义务、资本构成与管理机构、盈利与分配、财务管理与审计、注册登记与解散清算都与一般法人不同。因此，创造条件，抓住时机，及早给农村股份合作经济组织（包括专业合作经济组织、股份合作制企业等）以合作社法人地位是今后农村集体经济产权制度改革的关键，也是农业组织与经营方式符合规律的演变。

2.明确社区集体经济组织产权制度改革后的发展定位

从目前农村集体经济组织所承担的独特的社会经济功能和其存在价值看，农村集体经济产权制度改革选择股份合作制比股份制更符合现实逻辑。长远看，有利于农村经济的发展；实践中看，农村集体经济组织实施股份合作制改革比整建制转换为股份公司更容易操作，也更容易为广大群众所接受。集体经济组织整建制转成股份制企业或股份合作公司，需要具备一定的前提条件，即原社区社会管理和公共服务职能转移到政府，使转制后的股份制企业或公司能够真正成为以营利为主要目标的企业，这一点无论是现在和将来一个相当长的时期，在大部分地方是难以做到的。因此，在条件不成熟时，不应匆忙把农村集体经济组织转制为这两类公司。政策应侧重引导集体经济组织进行股份合作制改革，在建立法人治理结构的基础上，逐步促使农村股份合作经济组织向企业化的市场经营主体转变。

3.积极稳妥地探索土地股份合作制

土地股份合作制实际上是在坚持农户土地承包经营权长期不变的基础上，放活土地经营权，以股份的形式进一步明确和完善农户承包权的收益功能，使其成为取得集体二次分配的依据，集体资产实际上的出资人——社员，能够按其资产占有份额直接分享到相应的集体剩余分配权，更加清晰地体现了承包经营权的物权性质。许多地方实施“农地股份合作制”，合理规划集体建设用地和耕地规模经营，土地利用效率大幅度提高，农民收入有了稳定的增加，成效显著。可以认为，土地股份合作制是目前条件下、在集体经济组织范围内实现兼顾公平与效率的一个现实办法。在坚持家庭承包经营基本制度不变和规范操作办法程序的基础上，应当允许有条件的地方积极探索，不断总结经验。

4.与农村集体经济组织改革相关的其他政策措施

（1）“城中村”改造和“村改居”中，妥善处置农村集体土地资产权属和利益关系。农民集体所有的土地是农民的财产，无论改革与否，都不能将集体土地无偿转为国有土地。要明确政策，规范政府行为，遏止和杜绝通过改变农民身份和集体经济组织的性质来改变土地所有权属，损害农民权益的行为。国家征用集体土地必须依法并且按照法定程序从严审批，要给予农民以相应足额的补偿，给予农民与城镇居民同等的社会保障，防止出现失地又失业的问题。

（2）合理确定税收减免政策，减轻农村股份合作经济组织负担。目前改革后的农村股份合作经济组织，不同程度地遇到了税收增大的问题。从过去集体经营收入免税或者只缴纳营业税，变为既要缴纳营业税，也要缴纳所得税、社员红利分配还要纳税。照章纳税本无可厚非，问题是集体经济组织实行的产权改革，事实上是进行组织创新和制度创新，对原来的集体资产的共同共有实现按份共有，并非一般意义上的股份制企业；就股份分红而言，实质是集体收益分配方式的变化，并非真正意义的红利，对于“城中村”或者“村改居”的股份合作经济组织社员，在无地和就业不充分的情况下，这种股份分配更具有特殊意义，是他们稳定的生活补助。另一方面，改革后集体经济组织虽然形式变了，但其对社区公共服务和管理的职能和作用并没改变。考虑到上述现实情况，应明确所得税、红利税的减免政策。

（3）加强集体资产的管理。对于改革后的农村股份合作经济组织来说，加强集体资产管理仍然是重大的课题。一是如何使集体资产保值增值；二是正确处理出资人（股民）权益与企业经营方权益的关系。就管理好集体资产而言，建议在民主理财小组的基础上吸收其他集体经济组织成员，按照民主程序组建集体资产管理委员会负责管理监督，确保集体资产的保值增值。就处理出资人权益与企业经营方权益关系而言，应着力建立健全股东大会、董事会、监事会内部组织结构；形成股东代表大会领导下的董事长负责制，逐步引入职业经理从事中高级管理，向现代企业方向发展。

此外，从政府方面看，应当尽快制定农村集体经济组织产权改革意见和《股份合作社示范章程》、《股份合作社财会制度暂行办法》、《股份合作社审计暂行办法》等规范，指导各地的改革实践；指导农民群众按照示范章程，修订本社章程，根据社章参与社务；指导农民群众，科学、民主理财，正确执行财务制度，加强内部审计。

（4）规范政府行为，设计出由政府承担镇、村（居）的种种社会管理和公共服务职能的制度措施。要加快实施政治、经济与社会的全面城乡统筹，重点是强化对农村公共产品提供的国家财政支持力度，将乡村发展纳入国家公共财政支持体系，完善农村的公共服务体系，逐步建立健全覆盖农民的医疗、失业、养老社会保障体系；弱化改革后的农村股份合作经济组织的社会管理功能，从体制上营造环境，确保股份合作经济组织有条件成为独立的市场经济主体。可在“城中村”的改造改制上，选择有条件的地方先行试点，总结经验，形成政策，逐步推开。