教育行政执法行为及教育行政执法监督

第三节　教育行政执法行为及教育行政执法监督

教育行政执法行为是具体行政权力的运用，在整个教育行政的过程中亦处于最为核心的环节。甚至有学者认为教育行政执法行为本身就等同于教育行政行为。而正是由于教育行政行为的重要地位，以及教育体系本身具有的复杂性和庞大性，教育行政执法主体的多元化、内容的丰富化以及教育行政执法相对人的复杂化等特征，在教育行政权力的行使过程中就不可避免地出现各种问题，而这也就需要接受来自各个方面的检查与监督。

【案例17】薛某诉吕梁地区行政公署招生考试委员会办公室侵犯其受教育权案⁽⁶⁾

1996年7月14日，山西省离石市第三中学小神头乡考生薛某被山西省高等学校招生委员会录取为离石师范学校定向生。7月17日，有人向离石市监察委员会举报薛某的户口不在小神头乡。离石市建委据此于7月26日向离石市教育局建议取消薛某考生的预选资格。在此期间，薛某也向有关领导反映自己的户口还在小神头乡，没有迁出，举报失实等情况。离石市政府领导得知此事，为慎重起见，立即责成户口管理机关离石市公安局调查落实。经过认真查证，离石市公安局于1996年7月31日对薛某的户口问题做出了“还在小神头乡，属常住人口”的结论。但在1996年8月8日，吕梁地区行政公署招生委员会办公室，根据离石市监委的建议，向离石市师范学校和离石市招生办发出了暂缓薛某入学的通知，并委托市招生办通知本人，认真查证落实，待户口问题查清后再作决定。9月20日，离石市招委做出了薛某考生仍符合预选资格的复议决定。此时，离石师范学校新生报到日期已到，手持录取通知书而不能进校门的薛某多次找到地区招生办领导要求按时报到入学，但仍被以其户口有问题为由而一拖再拖。9月27日，薛某向离石市人民法院起诉地区招生办侵犯其受教育权。离石市人民法院认为，原告薛某的受教育权依法受法律保护，被告在离石市公安局对薛某的户口查实无误后继续执行让原告暂缓入学的通知，对未成年女学生的身心造成伤害。被告于10月24日做出准许薛某入学报到的决定，原告同意撤诉，不损害社会公共利益。根据《行政诉讼法》第五十一条之规定，该院于1996年10月29日裁定：准许原告薛某撤回起诉；诉讼费200元由被告承担。

【点评】

我国《宪法》和《教育法》都规定，我国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，都享有平等的受教育机会。公民受教育的权利受法律的严格保护，这是毋庸置疑的。我国的教育行政机关，按照法定职权和程序所采取的直接影响公民、社会组织或其他社会力量有关教育的权利与义务，或对其教育权利与义务的行使和履行进行监督的具体行政活动，教育行政执法应该旨在保障公民的合法教育权利，必须在法定职权范围内进行，也就是说行政机关执法活动的过程、程序、执法的内容和手段都必须符合法律的有关规定。在此案件中有以下几点值得关注。

第一，招生办与考生相互之间的法律关系的性质。我国各级招生机构是各级行政机关为具体实施招生考试事务而设立的专职职能部门，它具有组织管理招考各类普通大中专院校学生的权利和义务，而它的管理权所能指向的主要是应考虑各类学校的学生，从考生在应考期间、被录取上学之前与招生办所发生、所形成的关系来看，双方的主体地位是不平等的，是管理与被管理、支配与被支配的关系，其中正体现着一种特定的行政法律关系。因而，考生若与招生办发生争议纠葛，应当由我国的行政法律调整。

第二，本案中地区招生办的“通知”是侵犯考生合法权益的具体行政行为。本案中，地区招生办在考生薛某拿到省高校招生委员发出的录取通知书，且考生所在市的公安局已查实其户口所在地无误后，仍发出暂不准其入学的通知，这是一种明确的具体行政行为，直接侵犯了考生经考试合格入学接受师范教育的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”

一、教育行政执法行为

所谓教育行政执法行为，指的是教育行政执法主体为实现教育行政管理的目标，从而通过行使执法权力的过程而在客观上表现出来的各种方式、方法或形式等的总称。⁽⁷⁾教育行政执法行为不是专指某个具体的行为，而是一个类的概念，它是抽象出来的各种具体教育行政行为的方式、方法的共同特征。

关于教育行政执法行为的分类在学术界尚有不同的看法。一种看法认为，教育行政执法应只包括具体的行政行为，而具体的行政行为又指的是行政主体为维护经济与社会生活秩序，实现行政目标，并按法定权限和程序实施法律、法规等法律规范的具体行政行为。其又具体包括行政许可、确认、检查、处罚、强制等多种行为方式，其特点是将抽象行政执法行为排除在外。还有一种看法则认为，教育行政执法不仅应包括具体的行政行为，还应包括抽象的行政执法行为，也即为执行法律的规定而制定的实施细则，如决议、决定、规定、规程、公告、通告、命令、办法等。如果将教育行政执法看做是政府的一种管理行为，那么很显然，教育行政执法行为就既应包含具体的行政行为也应包括抽象的行政行为。本书即在这一定义的基础上对教育行政执法行为进行论述。具体来说，将对以下四种主要的教育行政执法行为进行详细的诠释，它们是：教育行政措施、教育行政奖励、教育行政强制措施及教育行政处罚。

1.教育行政措施

教育行政措施，指的是教育行政主体在对特定的公民、法人或其他组织，就特定时间对他们的权利和义务所表达的具体意愿，同时也是教育行政主体在进行行政管理活动之际对具体事件所采取的具体办法和手段。行政措施也称作行政处理或行政决定。教育行政措施的具体表现又有命令（通知）、批准、拒绝、许可、免除、征收、发放、行政确认等行为。⁽⁸⁾

在一系列的教育行政措施中，行政许可是较为重要的一种行政执法行为。根据《行政许可法》第二条规定，行政许可是指教育行政执法主体在接到行政相对人的申请之后，根据申请人的条件和情况，依法赋予申请人从事或接触对一般人禁止的行为的资格和能力的教育行政行为。从性质上来说，教育行政许可是一种需要经审查的行政执法行为，相对人需要提出申请，但是不一定能够得到教育行政执法主体的认可。但如果通过认可，则还需采取一定形式的认定形式，如书面许可证件或者其他形式。《教育法》第五十二条规定：“国家鼓励社会团体、社会文化机构及其他社会组织和个人开展有益于受教育者身心健康的社会文化教育活动。”同时，《教育法》第七十五条规定了“违反国家有关规定，举办学校或者其他教育机构的，由教育行政部门予以撤销……”。《中华人民共和国民办教育促进法》第十七条亦规定：“审批机关对批准正式设立的民办学校发给办学许可证。审批机关对不批准正式设立的，应当说明理由。”

2.教育行政奖励

我国《教育法》第十三条规定：“国家对发展教育事业做出突出贡献的组织和个人，给予奖励。”顾名思义，这一规定是教育行政主体为了实现教育行政目的，对严格遵守教育行政法规并作出一定成绩的相对人，给予物质或精神上奖励的有力措施。有关教育行政奖励的规定，在《教师法》、《高等教育法》、《教育学术成果奖励条例》等法律、法规中亦都有所体现。教育行政奖励本着精神奖励和物质奖励以及优惠性奖励相结合的原则予以切实实施。其中，精神奖励着重表现为对突出的个人或组织颁发荣誉证书和荣誉称号等；物质奖励主要表现为给予一定数量的奖金；而优惠性奖励则表现为在晋升职务、职称、工资级别等方面给予的优先权。三种奖励可以分别进行也可以同时颁布。此外，教育行政奖励一定要秉承公正、平等的原则。因为只有这样，教育行政奖励才能发挥其正确的引导作用，并鼓励我国教育事业朝着健康的方向发展，否则就将适得其反。

3.教育行政强制措施

教育行政强制措施，是指教育行政执法主体为了实现已经确定的教育行政性法律的义务，而对教育行政管理相对人人身或财产直接施加强制力的行为。其目的是实现已确定的行政法律义务。如《义务教育法》规定，“凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育”。在《义务教育法实施细则》中的第四十条又规定，对没有送儿童上学的要采取措施使儿童上学。并又在第四十三条中指出，如果当事人不提出诉讼，又不履行惩罚决定的，由人民法院强制执行或依法强制执行。这样一些规定就能有效地保障该项权利的具体实施。

4.教育行政处罚

教育行政处罚，是指教育行政执法主体对违反教育行政法规、但尚未构成犯罪的相对人给予追究行政法律责任并实施教育行政制裁的行为。与行政许可不同的是行政处罚的目的是强化禁止效力。教育行政处罚也是最能体现教育强制力的一种行为方式。

对于实行教育行政处罚的主体和教育行政处罚的对象，我国一些教育法律都有相关的规定。如《教育行政处罚暂行实施办法》第四条第一款即规定：“实施教育行政处罚的机关，除法律、法规另有规定以外，必须是县级以上人民政府的教育行政部门。”其他非行政机关组织，在获得了法定委托资格以后方可实行教育行政处罚。对于可实施教育行政处罚的对象首先应该是年满十四周岁的公民，对于年满十四周岁但未满十八周岁的公民，从轻或者减轻行政处罚。

二、教育行政执法监督

从教育行政执法的性质来看，它是权力运用的一种形式。然而有学者指出，“一切有权利的人都容易滥用权利……有权利的人们使用权利一直到遇到有界限的地方才休止……要防止滥用权力就必须以权力约束权力”。⁽⁹⁾换言之，对权力还必然要有约束。从教育事业的发展来看，教育行政执法行为从根本上来说就是教育行政执法主体运用其权利对教育活动中的人、财、物、事的分配进行管理和监督的活动，它的作用范围是教育——这一涉及众多的人并关系到众多人的切身利益的公共事业。由于教育行政主体的管辖范围很广，因此教育行政执法就必须接受监督。因为只有建立了健全的教育行政执法的机制，才能防止行政执法主体的权力滥用，并保证高效和合法的行政，而这也才能确保教育系统的健康发展。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》的精神，推进依法治教，建立完善督导制度和监督问责机制将是今后的一个艰巨的任务。其中主动接受和积极配合各级人大及其常委会对教育法律法规执行情况的监督检查以及司法机关的司法监督等问题已经提到了议事日程，所以建立全层级的监督机制将是今后的工作重点。

教育行政执法监督主要指公民、法人或其他组织对教育行政执法机关遵守法纪的情况进行了解和监督。它是对教育法制监督的一种形式，也是教育行政执法的重要环节之一。目前，我国的教育行政执法监督主体不仅包括中国共产党和国家机关的监督，还包括权力机关、行政机关、司法机关、社会力量以及社会组织、人民群众的监督。可以说对教育行政执法进行监督的主体非常广泛，几乎涉及任何个人和组织。

1.执政党的监督

在我国，执政党监督是来自中国共产党的监督。《宪法》规定，通过执政党对国家管理活动进行监督是我们党和国家组织生活中的一项根本原则。执政党的监督主要通过党规、党纪以及党组织的监督系统来实现。

2.权力机关监督

我国的权力机关是人民代表大会。国家行政机关、审判机关和检察机关经过国家权力机关产生，并对其负责，受其监督。权力机关实施监督的方式有法律监督和工作监督。前者是指制定宪法、法律以及单行条例对教育行政执法情况进行监督。例如，县级以上人民代表大会以及常委会可以撤销本级人民政府不恰当的决定和命令，全国人民代表大会常委会可以撤销国务院制定的不当行政法规、决定和命令。各级权力机关对同级教育行政机关可以行使质询权并视察工作。对于重大问题，还有权组织调查委员会进行调查。教育行政执法机关有责任向同级人大及其常委报告工作。

3.行政机关监督

行政机关监督是指各级政府部门及其所属的教育行政部门和有关职能部门对教育行政执法行为的监督。就纵向的层级来说，既包括自上而下的监督，也包括自下而上的监督。前者是指上级国家行政机关对下级教育行政执法主体的行政活动是否合法进行监督。后者是指下级国家行政机关及行政工作人员对上级教育行政执法主体的活动进行的监督。就横向来说，教育行政执法监督既包括教育行政主体的内部监督，又包括其他行政机构对教育行政主体的外部监督。

4.司法机关监督

司法机关监督既包括检察机关对公安机关、法院等司法机关的司法监督，也包括法院对行政机关的司法监督。对于教育行政执法来说则指的是后者，即法院依法对行政机关及其公职人员和特定行政机关及其公职人员的特定行政行为是否违法、越权、侵权、失职等进行的审理和判决。

5.社会监督

我国《宪法》第四十一条第一款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”除国家机关以外的社会组织和个人对教育行政机执法主体的监督叫做社会监督。主要通过批评、建议、检举、控告和申诉等方式来进行，这是教育行政执法监督的一种重要形式。

加强教育行政执法的力度，不仅要靠来自于外部的监督，还要依靠教育行政执法主体自身的责任意识的培养以及执法责任制度的建立。因此，除了加强对执法的监督之外，在教育行政执法体系内部还需要建立和完善责任制。党的十五大报告曾指出“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制”。自此之后，行政执法责任制度的试点工作就开始在一些地方政府及其工作部门开展。1999年国务院在《关于全面推进依法行政的决定》中进一步指出“要切实加强行政系统内部的层级监督”，“要积极推进行政执法责任制和评议考核制，不断总结实践经验，充分发挥这两项互相联系的制度在行政执法监督中的作用”。2004年国务院又颁布了《全面推进依法行政实施纲要》的决定，此决定指出：“推进行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案追究制，评议考核应当听取公众的意见。”就目前的状况而言，我国的行政执法责任制度正在一步步地深入推进，我国教育行政执法领域的行政执法责任制度也在逐渐的建立和完善之中，而这也是加强我国教育行政执法的重要举措与必由之路。而在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中还特别强调了加强监察、审计等专门监督和强化社会监督的职能。

【思考】

（1）学校是否属于教育行政主体？请说明理由。

（2）你是如何理解教育行政执法的单方意志性的？它与民主原则是否相违背？

（3）教育行政执法与一般的行政执法的关系是什么？

【本章参考文献】

［1］朱卫国，陈韶峰.教育行政执法的理论与实务［M］.江苏：南京师范大学出版社，2006：3.

［2］姚来燕.中美教育行政执法的主体比较［J］.中共福建省委党校学报，2010（4）：48.

［3］蔡红.建立完善的教育行政执法体系——教育行政执法的几个基本问题探讨［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），1998：59.

［4］朱卫国，陈韶峰.教育行政执法的理论与实务［M］.南京：南京师范大学出版社，2006：14，36.

［5］孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］.张雁深，译.上海：商务印书馆，1963：154.

【推荐阅读】

［1］彭贵才.行政执法理论与实务［M］.北京：北京大学出版社，2005.

［2］朱卫国，程韶峰.教育行政执法理论与实务［M］.南京：南京师范大学出版社，2006.

［3］李连宁，孙葆森.教育法制概论［M］.北京：教育科学出版社，1997.

［4］莫于川.行政法学原理与案例教程［M］.北京：中国人民大学出版社，2007.

［5］肖金明，冯威.行政执法过程研究［M］.山东：山东大学出版社，2008.

【注释】

(1)常鸣.大学生实习擦烟囱摔残，校企同担责［N］.人民法院网，2006-11-28.

(2)朱卫国，陈韶峰.教育行政执法的理论与实务［M］.南京：南京师范大学出版社，2006：3.

(3)姚来燕.中美教育行政执法的主体比较［J］.中共福建省委党校学报，2010（4）：48.

(4)北京市海淀区人民法院［2003］海行初字第58号。

(5)大学生考试作弊被开除案［EB/OL］.［2011-02-27］http://china.findlaw.cn/info/ case/dianxinganlifenxi/98278.html.

(6)离石市人民法院.薛淑琴诉吕梁地区行政公署招生考试委员会办公室侵犯其受教育权案［EB/OL］（1996-10-29）［2011-3-10］http://www.legalinfo.gov.cn/zt/2004-06/ 10/content＿106231.htm.

(7)蔡红.建立完善的教育行政执法体系——教育行政执法的几个基本问题探讨［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），1998：59.

(8)朱卫国，陈韶峰.教育行政执法的理论与实务［M］.南京：南京师范大学出版社，2006：14，36.

(9)孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］.张雁深，译.上海：商务书馆，1963：154.