教育行政复议

第二节　教育行政复议

教育行政复议，指的是教育行政相对人认为教育行政机关作出的具体行政行为侵犯了其合法权益，并对已生效的具体行政行为产生争议时，向做出该行为的上一级行政机关或其他法定机关提出申诉，请求依法给予救助的法律救济制度。这是一项非诉讼的教育法律救济制度。受理申诉的教育行政机关，对发生争议的具体行政行为进行复查，在判明其是否合法、适当，以及责任的归属后，必须作出行政处理决定。教育行政复议是行政复议在教育管理活动中的具体运用，而1999年10月1日起施行的《中华人民共和国行政复议法》（下称《行政复议法》），则是行政复议制度的法律依据。

【案例20】刘某诉教育厅行政复议案⁽⁴⁾

福州大学副教授刘某称，福州大学生物科学与工程学院从2006年聘用没有教师资格的林某担任食品系副系主任，并从事本科和研究生的教学工作。林某负责修订该院食品专业“2008级本科培养计划”，乱取课程名称，乱定学时数。他利用职务之便为自己谋利，将低课酬的本科一年级学生安排给其他老师，将高课酬的本科三年级学生安排给自己。刘某认为，高等教育法规定，高等学校实行教师资格制度，实行教师职务制度，福州大学违反这一法律规定。2008年5月20日，刘某向福建省教育厅申请行政复议。5月28日，省教育厅答复，申请事项不属于行政复议范围，决定不予受理。

刘某于随后将省教育厅告上法院，要求撤销该决定。9月4日，福州市鼓楼区法院作出一审判决，福州大学系事业单位，不具备行政复议被申请人的主体资格，福州大学聘请林某的行为不属于行政复议法的调整范围，驳回刘某的起诉。刘某不服，上诉至福州市中级法院。

二审开庭，省教育厅则辩称，福州大学是事业单位，福州大学生物科学与工程学院任命林某是事业单位内部的人事任免，不论是上诉人提起行政复议的对象还是事项，都不属于行政复议法规定的行政复议范围。林某于2006年8月起在福州大学从事本科生和研究生的教学、科研工作，2007年10月取得高校教师资格，福州大学没有违反高等教育法的规定。

福州大学认为，该校与林某双方之间存在教育行政管理、人事管理等隶属关系，由于林某系学校职工，不属于行政相对人，学校对林某实施的人事聘用、教育管理属行政法意义上的内部行政行为，行政复议机关不受理内部行政行为提起的行政复议，省教育厅不受理上诉人行政复议是合法的。上诉人与诉争具体行政行为没有行政诉讼利益关系，无权提起行政诉讼。

法庭没有当庭宣判。

【点评】

首先梳理以下几个概念。第一，行政复议，是指当事人对行政机关的行政处理决定有意见，向行政机关提出要求重新处理的一种制度；是公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。行政复议有以下四个特点：（1）提出行政复议的人，必须是认为行政机关行使职权的行为侵犯其合法权益的法人和其他组织；（2）当事人提出行政复议，必须是在行政机关已经做出行政决定之后，复议的任务是解决行政争议；（3）当事人对行政机关的行政决定不服，只能按法律规定，向有行政复议权的行政机关申请复议；（4）行政复议以书面审查为主，以不调解为原则。行政复议的结论做出后，即具有法律效力。只要法律未规定复议决定为终局裁决的，当事人对复议决定不服的，仍可以按行政诉讼法的规定，向人民法院提请诉讼。第二，行政相对人，是指行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。行政相对人是行政法律关系中的一方主体。无论是包括国家行政机关在内的国家机关，还是我国公民、法人或其他组织以及我国境内的外国人、无国籍人、外国组织，都可以作为行政法律关系的行政相对人主体参加行政法律关系，享有一定的权利，并承担一定的义务。行政相对人的权利义务包括行政实体法上的权利义务和行政程序法上的权利义务。行政相对人的权利有：申请权，参与权，了解权，批评、建议权，申诉、控告、检举权，陈述、申辩权，申请复议权，提起行政诉讼权，请求行政赔偿权，抵制违法行政行为权。第三，行政管理关系，是国家行政机关在依法对国家和社会公共事务进行管理的过程中形成的权利和义务关系。其实本案的焦点是：高校是否具备行政复议被申请人主体资格，高校与教师之间的聘任关系是否属于行政管理关系？高校的上级主管部门是否应当受理此类纠纷的行政复议？原告认为福州大学生物科学与工程学院从2006年聘用没有教师资格的林某担任食品系副系主任，并从事本科和研究生的教学工作，其负责修订该院食品专业“2008级本科培养计划”，乱取课程名称，乱定学时数，他利用职务之便为自己谋利，将低课酬的本科一年级学生安排给其他老师，将高课酬的本科三年级学生安排给自己。即认为福州大学违法了《高等教育法》规定的高等学校实行教师资格制度和教师职务制度，同时也间接地侵犯了自己的合法权益。高校作为相关行政单位的委托单位，聘用教师和教授并给予其相应的职务是一种行政行为，高校的任何其他教授，只要认为这一行为侵犯了自己的合法权益，都有权向其上一级机关提起行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项的规定，公民、法人或者其他组织只要认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，就可以依照该法申请行政复议。但是内部行政行为（行政主体对其所属国家公务员作出的行政处分或其他人事处理决定），被处分或被处理的人不服，不能申请复议。显然这里不是这种情况，笔者认为原告可以提起行政复议。被告辩称福州大学是事业单位，福州大学生物科学与工程学院任命林某是事业单位内部的人事任免，不论是上诉人提起行政复议的对象还是事项，都不属于行政复议法规定的行政复议范围。这是不符合法律规定的。因为这里把主体混淆了，林某的确没有权利提起行政复议，但这不代表该行政行为损害的其他相对人没有权利提起行政复议。（但这里的前提是，原告有相关的证据证明林某的任免和职务都是不合法的。）高校对教师的行政管理权力来自上级机关的授权，根据《行政复议法》第十五条第三项：对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。这里相对人当然有权向作为高校的上级主管部门提起行政复议。福州大学的另一辩解（上诉人与诉争具体行政行为没有行政诉讼利益关系，无权提起行政诉讼）也不成立。显然，这里的原告权益受到，危害，因为进入高校的不同门槛这本身就损害了每个依法定程序公平竞争的人。

本案让我们不由地联想到当今的高校管理制度。现今中国的高校的管理体制是一种科层次的管理模式，就其本质而言，它体现为权力在管理的各阶层和高校内各个不同利益群体间的分配，以及它们相互间的权力作用关系，这种分配的模式和作用关系，即构成权力结构，从权力的性质分析，人们通常认为，高校的权力包括两种类型，即行政权力和学术权力。所谓行政权力，表现出“科层化”特征。科层化的权力属于法定的权力，本来指在经济领域中明确分工，以效率化为行动的追求目标，以严格的等级制度为依托，亦称制度化的权力。高校的行政权力分为三个等级，即校、院、系，三者之间构成了一个自上而下的权力体系。校长有主管部门直接任命的权力，系主任常常是学术上的权威，但他通常作为校长在基层的权力执行代表，不大可能全面地关注全体教授的意见。该案就是教授因对系主任不满并质疑系主任进入高校的合法性而进入法律程序，是高校拥有行政资源者与普通学术教授之间的斗争，这是矛盾的升级，这也是高校制度缺陷所导致的必然结果。学术需求的自由与中立性和行政管理的简单划一与意识形态本身之间的矛盾是无法调和的。马克思的思想理念是把社会的负面现象归咎于制度的设计而较少归结为个人的错误。我们暂且不论这里原告和林某到底存在什么样的矛盾，但这的的确确是我国高校制度所造成矛盾的集中反映。针对我国现行的高校制度，我们应该进行改革，在法律层面要先行，在制度层面要切实执行，在管理方面要注意发挥人才的优势。在行政法规极度膨胀的今天，清理有关高校管理方面的不统一的法律、法规，统一执法，避免不同地区不同省份的冲突，乃是一项势在必行的改革课题。

所谓行政复议制度，又是一种特殊的行政行为，它指的是国家以立法的形式确立起来的比较完备的非诉讼性的法律救济制度。教育行政复议机关本着“有错必纠”的精神，在查清事实、判明具体行政行为是否合法和合理的基础上，对违法的具体行政行为可以撤销，对不当的行政行为可以变更，对行政机关造成相对人损害的可以责令其赔偿等。对于相对人提出的复议申请，教育行政复议机关还必须依法按规定的程序进行审查，同时在法定期限内作出相应的处理和裁决。总之，教育行政复议制度是一项非常严格的非诉讼性的教育法律救济制度。

教育行政复议的范围，具体指的是教育行政相对人依法向教育行政机关申请行政复议的具体内容及其范围。根据《行政复议法》的规定，申请人申请行政复议的范围包括：对拘留、罚款、吊销许可证或执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；对限制人身自由或财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；认为行政机关侵犯法律、法规规定的经营自主权的；认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或不予答复的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的；认为行政机关没有依法发给抚恤金的；认为行政机关违法要求履行义务的；认为行政机关侵犯其人身权、财产权的；法律、法规规定可以提起行政诉讼或可以申请复议的其他具体行政行为等。以上涉及行政复议的范围，同时也适用于教育行政复议。对教育行政机关作出警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等行政处罚决定不服的；对教育行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；对教育行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；认为教育行政机关侵犯其合法的经营自主权的；认为教育行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；认为符合法定条件，申请教育行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请教育行政机关审批、登记有关事项，教育行政机关没有依法办理的；申请行政机关履行保护受教育权利的法定职责，教育行政机关没有依法履行的；申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，教育行政机关没有依法发放的；认为教育行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。总之，若遇有以上情况之一者，教育行政相对人就可依法申请教育行政复议。须注意的是，在遇到下列状况之一时，则不能依照《行政复议法》申请复议：（1）对行政法规、章程或具有普遍约束力的决定、命令不服的；（2）对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不服的（不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，可依照有关法律、行政法规的规定提出申诉）；（3）对民事纠纷的仲裁、调解或处分不服的（不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，可依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼）；（4）对国防、外交等国家行为不服的等。

在这里需要提出的是，《行政复议法》规定了可以对一部分抽象的行政行为申请复议。即公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定；县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定进行审查的申请。所以可以提起行政复议的抽象行政行为一般都是非立法性的规范性文件，其不包括国务院行政法规、各部委规章和地方政府规章。

教育行政复议的程序是指进行教育行政复议的法定步骤。这一程序规定了依法进行教育行政复议的操作规程，因而它亦可以视为是教育行政复议得以合法有序进行的保障机制。教育行政复议的程序一般包括申请、受理、审理、决定和执行等步骤。

1.教育行政复议的申请

其指的是教育行政相对人向有管辖权的教育行政机关按程序提交符合法定要求复议申请书的过程。申请复议应当在知道具体行政行为之日的六十日内提出，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。除因有不可抗拒的力量或其他特殊情况耽误了法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。申请复议需要符合以下条件。

（1）申请人被确认为是具体行政行为直接侵犯了其合法权益的教育行政相对人。作为教育行政相对人的公民、法人或者其他组织可以成为申请人。换言之，申请人必须是认为教育具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或者其他组织，即申请人与被申请复议的具体行政行为有着直接的利害关系。这种利害关系可能是具体行政行为的直接对象或具体行政行为的间接对象，即与具体行政行为有直接利害关系，但并非具体行政行为直接针对的另一方权利人。

复议申请人的资格有可能产生转移或代理的情况，也即作为申请人的公民死亡，其近亲属可以申请复议；作为申请人的法人或者其他组织的资格被终止，其权利义务承受者可以申请复议；作为申请人为无行为能力的人、限制行为能力的人，其法定代理人可以代理申请复议。同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。

（2）有明确的被申请人。公民、法人或者其他组织对教育行政机关的具体行政行为不服而提出申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关即被确定为被申请人。最一般的情况是，被申请人是作出具体行政行为的行政机关。此外，由共同作出具体行政行为的行政机关亦可以作为共同被申请人；法律、法规授权的组织或有行政委托行为的，则由委托机关作为被申请人；行政机关被撤销的，由继续行使其职权的行政机关作为被申请人；如无继续行使其职权的行政机关，则由作出撤销决定的行政机关作为被申请人。

（3）需有具体的复议请求和事实根据。

（4）需属于申请复议范围。

（5）需属于受理复议机关管辖范围及符合法律法规规定的其他条件。

2.教育行政复议的受理

教育行政复议的受理，是指复议机关对复议申请书作出的予以接受的处理。其顺序是行政复议机关收到行政复议申请以后，应当在五日之内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请并决定不予受理的，要书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。

行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。

3.教育行政复议的审理

这是指复议机关对复议申请及提交的相关证据、材料依法进行审查。其审查的步骤具体如下：复议机关应当在申请之日起的七天之内，将复议申请书的副本发送给被申请人。被申请人在收到复议申请书副本的十天内，应向复议机关提交作出具体行政行为的有关材料、证据及答辩书。被申请人逾期不答辩的，不影响复议。行政复议书应以书面形式进行，复议机关认为有必要时，亦可采取其他形式。教育行政复议审理的目的，是为了明确事实真相，确定原具体行政行为是否违法、失当，是否侵害了申请人的合法权益等。在作出复议决定之前，申请人可以主动撤回复议申请书，或因被申请人已改变原具体行政行为而撤回复议申请。撤回复议申请就意味着放弃复议请求权，以后不得再以相同事实或理由提出复议申请。

4.教育行政复议的决定

这是指复议机关在经过认真的审核后，根据事实和有关法律的规定所作出的处理。复议决定一般有以下几种情形：（1）具体行政行为适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，事实清楚，符合法定权限和程序的，决定维持。（2）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。（3）具体行政行为有主要事实不清；适用依据错误；违反法定程序，超越或者滥用职权；具体行政行为有明显不当之一的，决定撤销、变更，或者确认该具体行政行为违法，并可以责令被申请人重新作出具体行政行为。复议机关的决定应当在收到自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。

5.教育行政复议的执行

教育行政复议的执行，是指复议机关依法将复议决定书送达申请人和被申请人并依照决定执行的程序。复议决定一经送达，即发生法律效力。申请人和被申请人都必须予以执行。但是，除法律规定该复议为终审复议外，申请人如对复议决定不服的，还可以在收到复议决定书的15天之内向人民法院起诉。申请人逾期不起诉又不履行复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照以下几种情况进行处理：（1）维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或申请人民法院强制执行；（2）变更具体行政行为行政复议决定的，由行政复议机关依法强制执行，或申请人民法院强制执行。