教育行政行为

第一节　教育行政行为

一般的行政行为是指行政主体行使行政职权时所作出的能产生行政法律效果的行为。教育行政是国家行政的一个重要组成部分。而国家行政又指的是国家机关对国家行政事务与社会公共事务进行的决策、组织、管理和调控。国家行政的主要特征有以下几个方面：（1）行政活动的主体是国家行政机关；（2）行政活动的范围不限于管理国家事务，还广泛地涉及社会公共事务；（3）行政活动的目的是为了实现对国家事务和社会公共事务的组织和管理；（4）行政活动的方法和手段是决策、组织、管理和调控。国家行政机关通过决策、组织、管理和调控的方法及手段来对教育事务进行组织和管理的行为就是教育行政行为。因此，教育行政行为也可视为是保证具有国家效力的教育政策与决策得以切实贯彻执行的重要手段。具体地说，具有法律意义的教育行政行为指的是教育行政机关在对教育事务进行组织和管理过程中实施的能产生法律效力与后果的行为。

具有法律意义的教育行政行为在执行时还必须具备以下必要条件。

1.教育行政行为必须是由教育行政机关所实施的行为，教育行政机关则构成了教育行政行为的主体要素。换言之，教育行政行为必须也只能由教育行政机关作出。诚然，教育行政机关可以授权或委托其他机关或组织实施某个教育行政行为，但承担法律效力与后果的主体则不同。如为授权，则由接受授权的机关或组织承担；如为委托，则承担法律后果的主体仍为委托一方的教育行政机关。需要特别注意的是，教育行政机关以外的机关或组织所作出的教育行政行为，除非有法律、法规的授权，否则都不能产生教育行政行为的法律效力及后果。

2.教育行政行为实施的目的主要是为了维持教育秩序、促进教育事业的发展。如果出于以上之外的目的和需要所实施的行为，如购买办公用品、租用办公用房等行为，就不属于教育行政行为，而只算作一般的民事行为。

3.对教育行政行为的界定，必须以能否产生法律效力与后果为依据。换言之，教育行政行为必须是能够产生法律后果的行为，而且这种行为必须对学校或其他教育机构、教育工作者、受教育者的教育权和受教育权产生直接或间接的影响，如果不能发生影响的则不能列入教育行政行为的范畴。

根据以上分析，我们可以看出，教育行政行为具有下列特征。

1.从属法律性。由于教育行政行为是执行法律的行为，因此，任何教育行政行为的实施都必须要有法律的根据，没有法律的明确规定或授权，行政主体不得作出任何行政行为，唯有从属于法律授权的教育行政行为才是有效的行为。

2.裁量性。教育行政机关按照法律的规定，在实施教育行政行为时，可以依据实际情况在法律适用的范围内予以灵活地执行。这就是在法律允许的范围内根据立法精神和立法目的进行有限制性的自由裁量。

3.单方意志性。教育行政主体在法律法规授权的范围内，可自行决定和直接实施教育行政行为而无需与教育行政相对人进行协商或事先征得对方的同意。这就是所谓的单方意志性。因为，教育行政行为是教育行政主体行使国家行政权的具有法律效力的行为。

4.效力先定性。教育行政行为一经作出后，即事先被假定其符合法律规定，在未经司法程序宣布违法或无效之前，对教育行政机关本身和教育行政相对人以及其他国家机关都具有约束力，因而任何个人或团体都必须遵守和服从。

5.强制性。教育行政行为是教育行政主体代表国家依法实施的行为。因此，国家的权威性和强制性是教育行政行为实施的基本保障。教育行政相对人必须服从教育行政主体并配合行政行为，否则，教育行政主体将有权予以制裁或强制执行。

一、教育行政行为的合法要件

由于教育行政行为是教育行政主体行使具有法律效力行政职权的行为，因而其一旦成立，即被推断有效，并同时对教育行政相对人产生约束效力。考虑到教育行政行为在教育行政中具有十分重要的意义，因此，研究教育行政行为的合法要件十分必要。所谓教育行政行为的合法要件，是指教育行政行为合法成立并生效所应具备的基本要素。一般而言，教育行政行为的合法要件有以下四项。

1.教育行政主体的合法要件。教育行政主体合法包括主体资格和行政权限的合法。主体合法指实施教育行政行为的组织必须具有行政主体资格（即具有教育行政管理权的教育行政机关），否则无效。行政主体资格的内容包括：（1）行为者（教育行政主体）应当能以自己名义实施教育行政行为，并能独立地承担法律责任和后果；（2）具体实施教育行政行为的工作人员必须是有资格代表教育行政机关执行公务的公务员，或具备相应合法身份的公职人员；（3）如果实施的是委托行为，则接受委托的组织及接受委托的条件等也必须合法，未经合法委托手续的组织或机构不得实施教育行政行为。

2.教育行政权限的合法要件。是指教育行政行为的主体必须符合一定权限的规定，也即教育行政管理行为必须在实施者的权限范围之内。国家法律在赋予教育行政主体行使教育行政管理权时，同时也规定了该机关行使权力的范围和幅度。教育行政主体只有在规定的职权范围、地域范围以及行政手段、程度、条件与委托权限方面符合法律规定才能实施教育行政行为，否则就构成了超越职权的违法行为。

3.教育行政行为内容的合法要件。指教育行政行为中所涉及的权利、义务，以及对这些权利、义务的影响或处理均应符合法律、法规的规定和社会公众的利益。行政行为内容合法要件的具体内涵包括：（1）教育行政行为必须符合法律、法规的规定；（2）教育行政行为必须符合法定的范围和幅度；（3）教育行政行为的实施目的明确具体、切实可行、公正合理等。简言之，教育行政机关无权自作主张要求被管理者履行义务或赋予其权利，任何没有法定根据的教育行政行为都属于违法行为。

4.教育行政行为程序的合法要件。具体指教育行政主体实施教育行政行为的过程以及构成这一过程的步骤、顺序、期限和方式等均应符合法律的规定，否则无效。换言之，任何教育行政行为均须通过一定的程序表现出来，而脱离程序的教育行政行为亦为无效的行政行为。简言之，所谓程序合法，指的是既要符合与该种教育行政行为性质相适应的程序要求，又要符合程序所规定的一般要求。程序合法是教育行政行为合法和独立的必要条件。程序违法亦构成了教育行政违法的充分条件。

二、教育行政行为的生效要件

一般来说，具备以上条件的教育行政行为就可以列入具备法律效力的教育行为之范畴，但在实际操作的过程中，当教育行政行为成立以后，为了使其生效，还必须具备一定的生效条件，即在外部关系上将该教育行为的表示置于教育行政相对人能够知悉的状态下。教育行政行为的生效条件一般包括以下几个方面：告知、受领、即时生效、附条件生效。

告知是指实施教育行政行为的教育行政主体应该以适当的方式将教育行政行为的内容告诉教育行政相对人，以使其明了应当履行的义务和享有的权利。告知的方式有口头告知和送达决定书等。

受领即指教育行政相对人在领会了教育行政主体所要实施的教育行政行为的内容，获知了其应有的权利和应尽的义务之后的行为。受领的方式视告知的方式不同而不同。口头告知的，当场受领；送达书面决定书告知的，以告知机关收到送达人的接受回执为受领。

即时生效指的是在教育行政行为作出的同时，就对教育行政相对人产生了法律效力，一般是当场作出的，适用范围相对比较狭窄。

附条件生效是指实质性的教育行政行为作出以后，附有一定的时间期限或其他的条件，当这些附加条件适用时，该教育行政行为便开始发生效力。

【案例7】网上录取出错　学校被判侵权⁽¹⁾

青海省第一例因网上录取出错而引发的侵权赔偿纠纷案一审有了结果：被告乐都县教育局、乐都县第二中学因错误采集信息、未加审核导致考生袁某在本科录取中落选，构成侵权；原告袁某由此获赔因“专升本”多读一年书的学费、因联系学校等花去的交通费等计9690元。

2001年的普通高等学校招生录取工作，青海省首次在全省实行计算机网上录取。袁某系乐都县第二中学补习生，当年高考成绩为372分，达到本科录取分数线。为保证能上本科，袁在志愿表上填写了服从分配的志愿，其家长也签了名。不料乐都县第二中学在采集志愿时，将袁某“第二批本科院校”三个志愿共同栏“院校内其他专业是否服从分配”和“同批录取院校是否服从分配”中的“是”错误采集成“否”。乐都县招办未经核对即将此信息发送给省招办，造成袁洋在本科院校录取中落选。袁被退档后发现志愿信息有误，遂找乐都县第二中学和乐都县招办交涉未果。后经他人帮助，被武汉科技大学职业技术学院扩招录取，每年学费7690元。

【案例8】录取通知书迟到一年　湖北随州一女生告赢母校⁽²⁾

湖北省随州一女生高考被武汉市某师范学校录取，但录取通知书却被就学的高中压着一直未发，时隔近一年后，考生家长意外地从报上看到女儿考上大学的消息，才从学校找到录取通知书。这名女生以侵害受教育权为由，将母校随州市曾都区第四中学告上法庭。22岁的秦某，家住随州市曾都区尚市镇战士村。2000年，她参加了高考，却始终没有收到录取通知书，两个月后，秦某南下打工。2001年6月18日，秦父从2001年6月9日的《随州日报》上得知，女儿被武汉某师范学校录取。6月23日，秦某的父母终于在秦某的班主任那里找到了普通高校录取通知书，通知书上要求秦某于2000年9月15日报到。此时离报到时间已过了9个月，曾都区第四中学为秦某出具介绍信，请求武汉市某师范学校让秦继续到校学习，可是未获批准。因为学校未按时送达通知书使自己失去接受高等教育的机会，秦某非常气愤。去年8月，秦以侵犯自己的受教育权为由，将母校告上法庭，请求法院责令四中赔偿精神损害抚慰金5万元。

法院审理后认为，秦父请求其班主任在录取通知书寄到后，通知其有关亲戚转告，并留下了相关地址和联系电话，班主任对此给予了承诺。班主任收到秦某的录取通知书后，在拨打了一次电话没有接听后，便再也没有进行联系。而且秦某填写的收件人地址是学校地址，曾都四中对此未提出异议，表明其同意代收录取通知书。今年9月1日，曾都区法院作出一审判决，判处曾都区第四中学赔偿秦某精神损害抚慰金2万元。

【点评】

以上二起案例都是较为典型的因工作差错或随意性（即没有尽到行政告知或受领的责任）而造成教育行政相对人正当权益的受到损害。而如何通过行政诉讼的手段使这一受到损害的权利得以申张，则是教育法学界应予重视的课题。