执法监督缺位

四、执法监督缺位

权力不受监督和控制，就会被滥用。目前，对于甘肃省来说在城市管理综合行政执法领域内，仍然存在着监督主体过多、监督力量分散，独立性不强，司法监督限制较多、缺乏可行的操作规程，对法律责任的规定不具体、不明确，内外部监督机制不够完善，社会监督的制度化、法律化水平比较低等问题。其中主要表现在以下几个方面：外部监督机构没有发挥其应有的作用。例如，统一的、具体的城管执法法一直以来都没有出台，在有暴力执法情况出现时，对责任主体予以质询、调查、监督时没有相应的法律对策。同时，这也是以权力监督城管权力的缺失。在当今的法治社会，授予权力的同时即意味着责任，权力与职责是统一的，不存在没有职责或者职责不清的权力。当前城管事实上行使着广泛的、对执法相对人的合法权益会产生重大影响的权力。然而，由于没有全国统一的城管立法，城管的主管部门、城管执法的监督部门、监督的程序、城管执法的责任承担等目前都尚不明确，约束城管权力似乎只能靠各地“政府令”中的“政府自觉”，以权力约束城管权力的有效机制还远未建立。出现这种情况，除了人大监督的对象和内容制度设计的缺陷、人大监督方式和程序欠缺以及人大监督机制的不健全等这一外部监督机构自身因素所造成的直接原因外，主要是思想上不重视，对于城管执法的目的和性质看法依然是传统的“市容环境、强制管理”等。在我们走访中了解到，城管执法人员在处罚过程中随口要价，执法相对人就地还钱的情形比比皆是。如在我们的调研中，当我们针对执法相对人问及“城管执法人员在查处案件时是否存在态度恶劣和有意刁难的行为？”时，在回收到的89份有效问卷中，有近40﹪选择存在。（见图表9）在无法律依据的情况下，城管执法人员对执法相对人财产采取“暂扣”措施时，并不出具暂扣清单，更无签字盖章等现象也屡见不鲜。

图表9

内部监督机制缺失，致使城管执法人员在执法过程中执法程序杂乱无序，城管的主管部门、城管执法的监督部门、监督的程序、城管执法的责任承担等却都不明确，约束城管权力的有效机制也不健全。程序公正原则要求行政主体在做出影响执法相对人权益的行为时应当听取相对人意见，执法相对人有为自己辩护和防卫的权利；行政机关在做出行政行为时应当坚持公开原则，接受执法相对人及社会公众对行政权行使的监督；自己不得作为自己案件的法官，行政主体对行政争议纠纷的裁决必须接受司法上的审查等。由于其内部监督机制的缺失，导致了城管执法机构职权的任意扩张的现象。在我们走访中了解到，政府部门追求政绩的冲动使城管享有了空前广泛的权力而对城管执法人员的约束却相对甚少，一位城管曾这样说道：一是像这样的案例太多了，我们一是没时间给执法相对人做相应的解释，在一天内我们的完成我们的任务，必能让领导看到这路乱的一面；二是，由于执法相对人本身文化程度比较底，我们在执法时一时半会解释不清楚，对于有些条款的解释他们也理解不清楚，因而这也是导致城管工作人员在执法过程中肆意滥用权力、肆意做出处罚的一个重要原因之一；三是相应部门没有时间和精力做这些琐碎的案例做出相应的、公平的有效率的处理，在执法时，如我们给相对来说有点文化的执法相对人做出如何上访、如何领取暂扣物等程序的解释时，其他相应的部门不做出配合也是起不到什么作用。相应部门对于这样的工作要做到公平和效率兼顾，真的是有一定难度，因为以上政府本部门要求政绩。^[4]因此，在城管执法过程中暴力执法与暴力便是在所难免的。由于程序的缺失，当前城管所行使的权力，基本上属于一种不受限制的强制性权力。总之，行政程序在行政活动中的事先设置，其目的就在于防止专横、任性的行政决定的产生，同时保障行政机关办事公平而又有效率。当前在《行政处罚法》中已确立了相对完备的行政处罚程序。但是，在城管执法的过程当中，《行政处罚法》中的程序性条款规定却根本没有得到遵守。