档案行政执法及执法监督检查

3.4　档案行政执法及执法监督检查

档案行政执法是指国家档案行政管理部门依照档案法律、法规、规章所规定的职权和程序，通过行政监督检查、行政处罚、行政许可、行政复议等具体行政行为实施《档案法》等档案法律法规的活动。在整个档案法制建设的过程中，档案立法是档案法制建设的基础和前提，档案行政执法是档案法制建设的关键环节，档案执法监督则是档案法制建设的重要保证，这几个方面是相辅相成、有机联系的整体。

3.4.1　档案行政执法难点与原因分析

3.4.1.1　档案行政执法的难点

档案行政执法工作与社会预期和档案事业的客观要求相比，还存在许多问题，并暴露出一些深层次的矛盾。梁国灿⁽⁵⁴⁾认为其表现为档案违法现象与行为仍具有很大的普遍性;档案行政执法乏力，违法行为长期得不到有效制裁;档案行政执法面临一个多头执法的管理体制。袁凤芝⁽⁵⁵⁾也发现，档案行政执法工作存在着认识不到位、立法滞后，偶尔发生的无法可依、档案执法人员素质偏低，执法水平有待提高、重视业务指导，忽视依法治档、社会档案法制意识不强、档案执法监督体系不健全等现状和问题需要解决。张燕燕、徐广虎⁽⁵⁶⁾将行政执法的难点归纳为有法不依、执法不严、违法难究等。庄澍虹在《档案行政执法中存在的问题与对策》一文中提出，当前我国的档案行政执法中存在档案行政执法主体资格不确定，档案法规体系建设不完善，现有的档案法规体系不够科学、完备及执法人员的素质偏低、长期的政治管理模式造成了社会公众的档案意识不强四个方面的问题。

结合山西省的实际工作，王保国⁽⁵⁷⁾提出，今后一段时间内档案法制工作主要是解决三个难题或者说解开三个症结，即难作为的症结、不作为的症结和乱作为的症结。

3.4.1.2　档案行政执法难的原因

梁国灿⁽⁵⁸⁾提出，档案行政执法工作面临的各种问题和矛盾，无不直接或间接地与档案立法有着密切的关系。因此，完善档案法律法规体系成为从源头上解决档案行政执法面临的困境与矛盾的必然措施。史丽宁⁽⁵⁹⁾也认为，档案行政执法难既有历史与现实的背景，也有法律本身的缺陷。档案立法工作取得了进展，但档案法律法规体系还需进一步完善。张燕燕、徐广虎从如下几个方面进行了探讨:社会处于转型时期，法律价值和法治权威仍未完全确立起统治地位，这是造成档案行政执法难的基本环境与成因;档案行政法律、法规在程序和实体方面存在缺陷，是造成行政执法难的内在原因;档案行政执法主体的不当的执法行为是造成行政执法难的外在原因。刘婷婷⁽⁶⁰⁾将档案行政执法法律实现困难的原因分为内因和外因两种。外因包括社会档案法治意识薄弱、部门护短影响档案执法、档案管理体制的变革制约档案执法;而内因主要是主体资格不明确，执法无名、监管力量薄弱，执法无力、档案执法细则不配套，难以执法、档案执法方式滞后，执法效果差、条块协调不够，难以形成合力等。

另外有学者认为，档案行政执法的效果实现也与行政处罚的设定有关。档案行政管理机关对违反《中华人民共和国档案法》的行为给予的行政处罚正确与否，不仅关系到档案执法严肃性的问题，而且还牵涉相对人的权益问题，影响着档案行政执法的顺利进行。档案行政管理机关实施行政处罚时，高振秋以为至少应注意以下几方面的问题:处罚必须有法律依据，必须有法定的依据，有合法的依据，或是已公开的处罚规定;处罚主体必须合法;处罚程序要合法;收缴罚款机构必须分离;被处罚人的权益应予以保护;处罚时效必须遵守。

3.4.2　档案行政执法对策研究

在档案行政执法领域，涉及档案行政执法体制与机制，相关法律、法规的配套与可操作性方面，以及在行政执法环节与司法实践环节中的法律、法规适用与彼此衔接诸层面，还存在较为突出的矛盾与不足。为改进我国档案行政执法难的困境，张燕燕和徐广虎提出，档案行政执法将档案法律、法规、规定转化为人们的实际行动规范是通过多种途径实现的。这些途径主要包括:制定档案行政规范性文件、进行法律解释、实施行政处理、进行行政监督检查、实施行政强制和行政处罚。我们应积极探索档案行政执法的新思路，丰富档案行政执法的方式方法⁽⁶¹⁾。

档案行政管理中的行政处罚，是指享有档案行政管理权的行政主体，依法对违反档案管理法律法规但尚未构成犯罪的行政相对人给予的行政制裁。在我国，主要由三部法律法规对档案行政管理中的行政处罚进行调整，即《档案法》、《档案法实施办法》和《档案行政处罚程序暂行规定》。对档案违法行为及查处进行分析研究，有助于维护档案及档案工作秩序，准确有效地惩治和纠正档案违法行为。王云认为，档案违法行为具有危害行为的隐蔽性、危害结果(特别是社会危害性)的不易评估性、档案违法行为实施地点的特定性、档案违法行为及后果被发现的滞后性以及特殊主体危害方式的特殊性等特点⁽⁶²⁾。为此，要特别关注档案行政执法的合法性，保证公民权益的实现。无论是档案实体违法行为还是档案程序违法行为都应承担法律责任。从制度设置的目的来看，建立档案法律责任制度的根本价值就在于惩戒针对档案的各种违法行为，以保护档案法律关系中受损害方的合法权利。从理论上说，法律责任是档案实体法和档案程序法共同的一项要素⁽⁶³⁾。档案法律关系主体实施了档案违法行为并予以正确认定后，才能准确解决相应主体是否应承担法律责任及承担何种法律责任的问题。任何档案法律主体实施了档案违法行为都必须承担相应的法律责任，档案行政执法也应据此进行。

向德才⁽⁶⁴⁾提出，档案行政执法中也要推行“柔性管理”。单纯依赖档案行政检查、档案行政许可、档案行政处罚、档案行政强制等手段，容易激化与档案行政管理相对人的矛盾。如果在档案行政执法实践中，适当推行以档案行政指导为主要手段的柔性管理方式，与刚性行为相配合，不仅可以收到意想不到的效果，也符合构建和谐社会的要求。行政指导是行政执法机关在职责范围内实施的指导、劝告、建议、提醒等柔性管理行为，具有非强制性、示范指导性、广泛适用性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性、沟通协调性等诸多特点。刘东斌⁽⁶⁵⁾认为，需要建立相应的监督机制和救济机制。在档案立法中，对档案监管者不仅要设置权力和与之相对等的责任，还要建立相应的监督机制，做出相应的规定，监督档案监管者行使权力和履行责任。在档案立法中，对被监管者不仅要设置义务和与之相对等的权利，还要建立相应的救济机制，做出相应的规定，来保障社会公众正常的申诉和救济途径，维护其正当的合法权利。建立完善的申诉和救济机制，不仅可以维护社会公众的合法权利，还有利于社会公众对国家档案馆和档案行政管理部门进行有效的监督。

从执法方式上讲，在网络环境的影响下，档案执法手段相对便捷，相应地档案执法难度也在增加。在推进网上档案执法工作的过程中，还需要注意保证网上档案执法的力度，加强与相关行业的执法合作，以及不断提高执法人员的知识水平。利用网络，档案行政执法监督的渠道也会更加顺畅，形式会更加灵活，从而使国家监督和社会监督两条线并驾齐驱。