论教育行政效率

一、教育行政效率的内涵及其意义

教育行政效率即是教育行政机关及其人员从事教育事务管理工作的质量和评价,是教育行政机关和人员在一定时间的教育行政活动中,教育行政总产出与教育行政总投入的比率关系。教育行政总产出包括教育行政活动所得到的劳动成果、社会效益,含有形的和无形的、直接的和间接的、短期的和长期的、政治的和经济的综合效果；教育行政总投入包括人才、物力、财力和时间等方面的综合消耗。

教育行政效率具有以下三个主要特点：

1.教育行政效率要用定量和定性相结合的方法来分析。就效率而言,一般可以用数量来表示,一是表现在完成任务的时间上,二是表现在费用上。完成任务的时间和费用是效率的直接反映。由于教育行政部门所领导的教育工作是一项周期长、多因素、多变量的系统工程,有些效果不能简单地用数量来统计,仅用定量或者定性的方法都不能全面地、正确地评价教育行政效率。

2.教育行政效率体现于教育行政活动的各个层次、各个环节之中。特别是包含着教育行政决策的内容。教育行政活动一般是从教育行政决策和计划开始的,教育行政决策本身正确与否、可行与否,直接关系到教育行政效率之高低。一方面,教育行政决策失误,任何教育行政执行活动的努力都只能是劳而无功。另一方面,教育行政决策也有一个不同方案的选择问题。达到同一目标,不同的方案所付出的代价是不相同的,选择最优的方案本身就可以提高效率。不仅如此,教育行政效率还表现在教育行政工作的其他方面,提高教育行政效率是对教育行政工作的整体要求。所有教育行政的运行过程,不论是决策、指挥、协调、沟通、控制；所有教育行政职能,不论是教育财务行政、教育人事行政、教育信息管理工作等等,都要讲求效率,所以教育行政效率概念是广泛的、全面的、多目标的。

3.质量是教育行政效率的基础。教育行政工作的质量高低,直接关系着一个国家的教育发展、人才培养等问题。如果在教育行政工作中不注意质量要求,其后果是不堪设想的。因此教育行政首先强调的是给社会带来有益的社会效果。无益的效果,投入再少,速度再快,也无用,甚至有害。在教育行政工作中,只有在符合质量要求的前提下,教育行政的投入、速度才有意义。没有质量的投入和速度是教育行政活动力求避免的。所以在教育行政工作中,应该把教育行政结果的质量放在首位,在保证其质量的前提下讲求速度、减少投入。

当然,我们强调教育行政效率,注重质量因素,并不是说投入与速度不重要了。如果仅追求质量,而不注重投入与速度,那么节约教育行政开支,压缩人员编制,提高办事速度就失去了意义。我国现行教育行政工作的主要弊端就是办事拖拉、官僚主义、文牍主义现象严重。出现这些问题固然与质量问题有关,但是没有高度重视少投入、高速度则是产生以上弊病的重要原因。因此在评价教育行政效率时,既要注意教育行政结果的质量,也要注意教育行政工作的投入与速度。

探讨教育行政效率的主要意义表现在：教育行政效率的高低关系到我国教育事业的发展和现代化建设的进程。目前我国正处在社会主义初级阶段,国家对教育的投入受经济发展水平的制约,一时还跟不上教育事业发展和社会发展的需要。解决这一矛盾的一个很重要的方面就是提高教育行政效率,合理地配置和使用现有教育资源,最大限度地发挥现有人力、物力、财力的作用,保证教育事业的健康发展,满足社会主义现代化建设的需要。

教育行政工作是社会主义现代化建设系统工程中的一个子系统,其效率的高低,直接影响到各级各类学校工作的运行,制约着社会发展的整体效率。我国是在半封建、半殖民地经济文化落后的基础上搞现代化建设的,传统的影响和建国后多次“左”的错误,严重阻碍了教育行政效率的提高。教育行政组织内部也同样存在着不讲效率的严重弊端。在人力上,一些教育行政机关机构重叠,冗员繁多；在经费上,各级各类教育经费的分配结构不尽合理,学校规模、布局不尽恰当,花钱缺乏节约观念,用不到关键上；在职责上,责任心不强,职责不清,对自己有利的事争着干,无利的事互相推诿。这一切严重地影响了教育行政效率的提高,妨碍了教育事业的发展。提高教育行政效率已成为教育行政改革的当务之急。

二、教育行政效率的测量

教育行政效率的测量就是指根据一定的标准,通过一定的方式,判定某一教育行政组织或者某一教育行政人员的工作效率高低的活动。测量教育行政效率、评定教育行政效果,虽然只是教育行政执行过程完毕以后对其执行效果所做的检查,但却是整个教育行政运行过程中一个不可缺少的环节。因为教育行政工作具有连续性、周期性的特点,工作完毕以后检查其结果,以判断教育行政执行的情况怎样,还要做哪些后续工作,并以此作为下一次教育行政决策的重要依据。因此,我们可以把测量效率、评定效果,作为执行教育行政决策的最后一个环节和制定新的教育行政决策的开始。

在测量教育行政效率的过程中,首先碰到的是有关教育行政效率测量的标准问题。教育行政工作的效果同其消耗的相互关系,要由许多客观指标来决定,如费用指标、速度指标、各方面目标的综合效果指标,等等。有了一定的标准,才能准确测量和评价。一般而言,教育行政效率的测量标准可从三个方面来考虑：

第一,测量教育行政效率的量的标准。这就是看人力、物力、财力、时间节约的程度的数量界线。最基本的评价标准是以实际耗费的人力、物力、财力、时间同该项教育行政活动的实际达到的效果相比较。同时也可以把实际达到的劳动成果和劳动耗费量与该教育行政组织的计划指标相比较,同该教育行政组织历史上最高水平相比较,等等。

第二,测量教育行政效率的质的标准。质的标准首先是指教育行政工作要充分发挥其作用,真正达到管好教育、服务社会的目的。教育行政机关消耗少、产出多、速度快,不一定就意味着教育行政工作的效率高,关键是要看教育行政部门的基本职能和专门职能全面发挥没有,教育行政工作能否适应加快改革开放和现代化建设的需要。其次要有正确的教育行政目标。教育行政活动自始至终都是为着实现教育行政目标,离开明确的教育行政目标,就无效率可言。

第三,测量教育行政效率的社会效益标准。所谓社会效益标准,是指教育行政活动是否体现了社会主义国家的意志,能否为国家的振兴和民族兴旺做出贡献,是否反映了广大人民群众的教育利益和需求。教育行政工作要为发展教育事业,为实现国家的教育目的服务。如果教育行政工作偏离了这一标准,投入再少,产出再多,那也是无效的。教育行政工作必须把社会性因素和精神性因素的效果作为衡量其效果的一个重要方面。因为教育行政工作为社会所提供的大量服务都是无形的,也是仅用数字难以说明和评价的。

由于测量教育行政效率的标准是多元的和多角度的,因此,测量教育行政效率的方法也是多种多样的。通常使用的测量方法有以下四种：一是教育行政经费测量法。教育行政经费之所以能作为教育行政效率的测量尺度,是因为教育行政活动不能没有教育行政经费的支撑。而教育行政费用使用是否合理恰当,是否发挥了最大效益,对实现教育行政目标的作用如何?这就体现了教育行政工作的效率。二是教育行政职能测量法。任何教育行政组织都有一定的教育行政职能,能否充分发挥其职能,圆满地达成教育行政目标,也就体现了教育行政效率的高低。三是标准比较法,也就是对完成教育行政工作的消耗与结果,按公认的或某些专家规定的指标与实际教育行政效果相比较。凡是超过标准的,则为高效；凡是达到标准的,则为有效；凡是达不到标准的,则为低效或无效。该方法是一种定性测量法,要求制定的标准必须科学、合理、全面、可靠,并有可比性。四是教育行政组织因素评分测量法。这种方法是对影响教育行政工作结果的各种教育行政因素进行评估来测量教育行政效率。教育行政组织可分解为不同的因素,如教育人事、教育经费、教育行政组织机构、教育行政决策、教育行政体制等等。因素评分测量就是将这些不同的因素,按其在教育行政活动中所发挥的作用给予相应的分数,最后将这些分数相加所得到的总分即为教育行政效率的得分。

三、提高教育行政效率的途径

探讨教育行政效率的目的,就是为了找到提高教育行政效率的途径和方法,为此,首先必须明确有哪些因素在影响着教育行政效率。

一般认为,影响教育行政效率的因素来自内部和外部两个方面。外部因素是指社会环境,主要是指政治环境、经济环境、行政环境和文化环境,这些环境对教育行政效率的影响是广泛而深刻的。影响教育行政效率的另一重要方面,也是教育行政学研究的重点,即是教育行政系统的内部因素,主要包括教育行政组织、教育人事行政、教育行政领导、教育行政机关工作、教育行政方法等内容。这些内容又可以进一步细分为许多影响教育行政效率的因素。譬如,在教育行政组织方面,有机构设置、管理层次与管理幅度、职责权的划分与配置等因素；在教育人事行政方面,有人员素质、选拔、录用、考核、奖惩、晋升等制度以及思想政治工作等因素；在教育行政领导方面,有领导的素质与能力、领导的类型和结构等因素。总之,影响教育行政效率的因素是多方面的,要提高教育行政效率,必须从多个角度着手。

1.改革教育行政机构,建立科学合理的教育行政组织。教育行政工作中存在的官僚主义、效率低下的问题,其直接原因是教育行政机构设置不合理。如职责不清、人浮于事、分工过细和权力过分集中,等等。因此,必须进行机构改革,建立合理的教育行政组织才能提高教育行政效率。具体的办法,一是机构设置要因地制宜,不强求上下完全“对口”,也不要左右相互看齐,更不能相互攀比,必须本着精简、效率的原则设置机构,多余的取消,重叠的合并,能在一起办公的就一套机构、几块牌子。二是明确各部门的工作任务和职权范围,克服少数人大包大揽,一人说了算的积弊。三是在职能归类的基础上,科学地确定机关编制限额,做到“小政府,大服务”。四是规定机构层次,减少运转环节,变多头领导、层层请示、汇报,手续繁琐为直接领导。五是机构改革必须讲究整体性和科学性,健全决策、执行、信息、监督四大类机构,改变机构设置上过于庞大,反馈不畅,监督不力的状况。还需强调的一点是,改革机构不是绝对地减少机构,视实际工作的需要,也可建立设置一些新机构,以加强薄弱环节。

2.建立、健全教育行政法规和日常工作制度。建立健全教育行政法规是提高教育行政效率的法律保证,是依法行政的必要条件。在我国的教育法规体系中,至今还未制定教育行政法规,教育行政活动的随意性比较大,这就必然影响教育行政效率。当前,我国要尽快制定出一整套教育行政组织和教育行政人员的法规,建立教育行政运行程序的各种规范,用法律的强制性和严肃性保障教育行政效率的提高。

日常工作制度的建立和完善也是提高教育行政效率不可缺少的重要保证。如建立办公制度、领导值班制度、规范的文书工作制度、岗位责任制度、考核奖惩制度,等等。特别是要严格工作责任制,明确划分权责,做到责、权、利统一,从制度上杜绝敷衍塞责,争功诿过的不良现象。

3.提高全体教育行政人员的素质。教育行政人员的素质如何,对教育行政效率的高低具有重大影响。由于教育行政工作所涉及的范围非常广泛,所以,教育行政人员要从多方面提高自己的素质,既要有较高的科学文化知识水平、业务知识水平,又要有把知识运用于教育行政实践的工作技能。此外,教育行政部门除了对教育行政人员的个体素质有明确要求之外,还要注意协调,把不同专业水平和素质的教育行政人员合理地组织起来,形成一个科学合理的整体结构。

4.建立精干的教育行政领导群体结构。由于各级教育行政组织实行首长负责制,行政首长职权比较集中,所以,教育行政领导的群体结构是否合理便成为提高教育行政效率的重要方面。教育行政领导群体本身结构合理,素质优秀,决策正确、迅速、领导方式良好,能够实行有效的领导,就能带动整个教育行政机构的工作,提高教育行政效率。

5.改善教育行政机关的工作环境和工作条件。这里的工作环境主要是指教育行政机关内部的采光、色调、通风、温度、湿度等。工作条件主要是指办公手段的现代化,如电子计算机、传真电报、数据库、信息网等等。这些工作环境和工作条件直接影响着教育行政效率,特别是现代教育行政工作涉及的领域广、事务多、信息量大、速度快,如果教育行政部门不更新管理手段,逐步提高教育行政工作的自动化和现代化水平,最终是不可能提高教育行政效率的。我们应根据当地实际,有计划按步骤地改善教育行政机关的工作环境和工作条件,减少人为的障碍,为提高教育行政效率提供必需的物质条件和技术条件。

【注释】

[1]原文发表于《江西教育科研》1994年第4期。