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教育行政执法的主体及对象

时间:2022-05-22 百科知识 版权反馈
【摘要】:在我国,教育法的执行者多由行政机关或者其授权的组织担当,因此教育行政执法在我国拥有重要的地位。至于教育行政执法,其指的是国家教育行政机关及其所属工作人员依照法定职权和程序所采取的对公民、社会组织或其他社会力量产生直接影响的有关教育的权利和义务,或者对其教育权利与义务的行使和履行进行监督的行政管理活动。

第一节 教育行政执法的主体及对象

众所周知,教育法制是国家干预和管理教育的重要手段,而教育法制的建设程度则更已经成为衡量一个国家教育现代化程度的重要标志之一。那么什么是教育法制?所谓教育法制,指的就是要求以法的形式和手段来集中地体现和确立国家的教育意志,同时把教育活动中的人、财、物、事的调配以权限责任、权利义务等的形式固定下来,并使之具有法律的效力及保障实施的效能。1995年《中华人民共和国教育法》的颁布即标志着我国教育法律的制度和体系的初步建立。改革开放三十年来,我国的教育法制与法律体系更是逐步地走向健全与完善。然而,“有法可依”仅仅是依法治教的前提和基础,如何将教育法中应然的权利和义务关系转化为实然的、可操作的权利与义务关系,即如何践行依法治教的原则,则需要依靠教育法的具体实施。在我国,教育法的执行者多由行政机关或者其授权的组织担当,因此教育行政执法在我国拥有重要的地位。如从大的范围上来说,教育法的适用主体包括国家的权利机关、行政机关、公安机关、检察机关和审判机关等国家专门的机构,然而教育法作为与行政法关系密切的法律体系,它的适用还更多地涉及依法行政的国家行政机关,因为大量的教育违法行为都是通过行政机关采取制裁措施才得以规范与改正的。所以,教育法律制度是否完善,又与教育执法制度的健全与否有着密切联系。由此可见,教育行政执法不仅是教育法适用的一个重要内容,同时也是教育法实施的重要形式之一,而这也是教育法研究中特别需要关注的一个重要课题。

一、教育行政执法的概念

“执法”一词在法学上的概念即为执行法律之意。广义的执法指的是国家专门机关及其工作人员或国家授权单位,按照法定的职权和程序,将法律规范应用于具体的人或组织,及处理具体事件的专门活动。(2)此处的国家专门机关既包括各级立法机关的执法行为、各级司法机关的司法活动,同时也包括各级行政机关的行政行为。然而,在“执法”之前冠以“行政”的名义,那就特指各级行政机关(包括其工作人员和授权组织)依照相关的法律、法规所作出的各种具体的行政行为。至于教育行政执法,其指的是国家教育行政机关及其所属工作人员依照法定职权和程序所采取的对公民、社会组织或其他社会力量产生直接影响的有关教育的权利和义务,或者对其教育权利与义务的行使和履行进行监督的行政管理活动。上述概念中所依照的“法”,主要包括教育法律、教育行政法规、地方性教育法规、教育规章等一切具有行政法效力的规范性文件。

二、教育行政执法的主体和对象

1.教育行政执法主体

教育行政执法由教育行政主体承担,那么什么是行政主体呢?行政法理论中的行政主体主要指的是国家依照法律建立的行政组织,其享有国家行政权力,并能以自身的名义从事行政管理活动,且承担相应的法律责任。在行政主体中,行政机关又是其主要的代表之一,其具体代表公共利益的抽象人格,同时也是公共利益维护者和分配者的法律化身。对于行政主体的理解还有几点需要予以关注的问题:第一,行政主体不仅包括行政机关而且还包括由行政机关授权的组织;第二,行政机关和组织只有在行使行政行为时才能被称为行政主体,在除此以外的场合,比如参与民事活动时,就不能被赋予行政主体的名义和职责;第三,行政主体地位的取得必须依法并且要具有合法的依据,而其职责是以行使行政权力、开展行政活动并且承担行政行为所造成的法律责任为前提;第四,行政主体必须有明确的职责范围,所有的行政主体必须在法定的范围内活动,任何的越权行为都将导致该行为的无效。同样需要注意的是,如果行政主体放弃这一行政权利,则将被视为渎职或行政不作为,这也是违法的。最后,行政主体还必须是组织而不能是自然人,但行政机关的具体行政行为则可依托相关的行政人员完成,不过这里的行政人员并不是以个人的名义而是以所在行政机关的名义行使行政权力。简单地说,具体的行政人员不承担行政行为所产生的法律后果,如产生后果则应由其所在的行政主体承担。行政人员与行政主体之间的关系是职务上的委托关系,而教育行政执法主体亦属于上述行政主体中的一种,因此也同时满足上述各项条件。换言之,如果有一项条件不能满足,则就不能算作是合法的教育行政执法主体。

与行政执法主体一样,教育行政执法的主体可以是国家行政机关,也可以是由相关法律、法规所授权的组织。对其概念又可作如下的表述,教育行政执法主体首先是依法建立的,并且依法拥有教育行政职权,且能以自己的名义行使教育行政职能,独立承担相关行政行为所产生的法律责任,同时享有行政优益权,即能以自己的名义参加行政复议或诉讼活动。诚如以上所述,教育行政主体不仅包括教育行政机关,而且还包括教育行政机关所授权的组织。我国《宪法》第八十五条和第一百零五条分别规定:“中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是国家权力机关的执行机关,是最高的国家行政机关”,“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关”。《中华人民共和国教育法》亦据此在第十四条、第十五条和第十六条分别规定:教育行政机关是政府领导和管理教育事业的行政主体。我国的教育行政主体包括不同层级的教育行政机关,如国家教育部,各省、自治区、直辖市的教委(教育厅、局),各省直辖市的教育局,它是我国教育行政执法最为重要的主体。具体构成可参见图5-1。

需要说明的是,国务院是《宪法》中规定的我国最高国家权力机关的执行机构,但是国务院是否能成为执法主体目前尚存争议。有学者认为国务院主要是行使行政立法权、行政监督权,对于行政执法权中的处罚权、强制权、命令权等并没有具体的规定。但依据宪法、国务院组织法的相关条款,国务院应该拥有行政执法权,只不过这项权力国务院尚没有具体行使,(3)而主要是由教育部及各级行政机关来执行而已。如在上图中的六级教育机构中的乡(镇)教育办公室,在对外活动中,它只能以乡(镇)人民政府的名义作出行政行为,而不能以自己的名义从事教育活动或独立承担教育行政责任,因此其就不具有教育行政执法主体的职能。图5-1虽然具体列举了从中央到地方的教育行政执法主体,而这也是传统意义上由法律所规定的教育行政执法主体。但是无论在教育立法或教育实践的过程中,教育行政机关都已不再是唯一的教育行政执法主体。一些非行政机关在法定条件下如接受行政授权或行政委托则也有可能成为执法者。例如根据《高等教育自学考试暂行条例》的规定,“全国高等教育自学考试指导委员会在国家教育委员会领导下,负责全国高等教育自学考试工作”。这里所指的“全国高等教育自学考试指导委员会”就作为国家教委的一个法律授权机构,而转变成了教育行政主体。再如,根据《中华人民共和国学位条例》(以下简称《学位条例》)第八条规定:学士学位由国务院授权的高等学校和科学机构授予;而学校对学生进行管理、奖惩及颁发学业证书的权利亦被《教育法》和《学位条例》所授予。诚然,此类授权和委托的教育执法主体资格也同样是可以被撤销的,其程序同样需要有权机关依法以决定或者命令的形式予以解散或撤销。

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图5-1 我国教育行政执法主体

【案例15】蔡某诉北京教育考试院取消考试成绩决定案(4)

蔡某系北京市高等教育自学考试法学专业考生,在2002年10月举行的考试中,共报名参加马克思主义哲学原理、邓小平理论概论、法律基础与思想道德修养、中国法制史、民法学、民事诉讼法学、经济法概论、行政法学八门课程的考试。同年10月19日上午10时45分左右,蔡某在北京市西城区电子电器职高考点第31考场参加马克思主义哲学原理课程考试时,因接听手机被监考员当场指出为作弊行为,蔡某随即离开考场,监考员未能收缴其准考证副证。监考员在蔡某的答题卡和考场记录单上均注明蔡某有用手机作弊的违纪行为,填写了违纪考生登记表。西城区电子电器职高考点办公室及西城区自考办签署了“同意按作弊处理”的意见。违纪考生登记表中由考生本人填写的“违纪情况及认识”一栏空白。之后,蔡某在其他考点继续参加了其余七门课程的考试,监考员未再发现其有违纪行为。同年12月,市考试院根据考点办公室及西城区自考办上报的情况,决定取消蔡某本期八门课程的考试成绩,对其所有试卷均未阅卷。同年12月中旬,市考试院在蔡某来领取考试成绩时,将上述决定口头通知了蔡某。

原告认为,2002年12月25日,原告在北京市西城区教育考试中心取2002年10月北京市高等教育自学考试成绩单时,得知原告的考试成绩被无故作废,并被收回准考证,这一行为给原告造成了严重的经济损失和精神伤害,并影响原告参加2003年4月举行的高等教育自学考试的报名与考试。因此,原告请求法院撤销被告宣布原告考试成绩作废的行政行为,判令被告重新颁发2002年10月北京市高等教育自学考试成绩单。

被告辩称,2002年10月19日上午,原告蔡某在北京市西城区电子电器职高考点参加马克思主义哲学原理考试时,有用手机联络的行为。两位监考员认定其作弊,即没收其试卷。因蔡某跑出考场,致使监考员未能按规定对其进行谈话、填写违纪考生登记表及考场记录单等相应的处理。事后,考点按规定公布了蔡某的违纪情况。本期考试结束后,西城区自考办将上述违纪情况上报北京市高等教育自学考试委员会办公室(以下简称市自考办)。市自考办核实后,根据京自考委办字[1997]第14号关于印发《北京市高等教育自学考试考生违纪处理规定》(以下简称《自考考生违纪处理规定》)和《北京市高等教育自学考试违纪考生处理工作实施细则》(以下简称《自考考生违纪处理细则》)的规定,决定取消蔡某的本期各科考试成绩,并于当年12月中旬口头通知了蔡某。蔡某在监考员明确指出其有违纪行为后,逃避处理并继续参加其他科目考试,取消其考试成绩,符合法律规定,请求法院予以维持。

法院认为,对于在包括高等教育自学考试在内的国家教育考试中有作弊行为的考生,决定取消其考试成绩的权力应专属教育行政部门。因此,作为教育考试机构的市考试院宣布取消蔡某考试成绩不符合《中华人民共和国教育法》第七十九条的规定,属越权行为。同时,考试院在没有作出停止其参加本期其余科目考试的决定的情况下,蔡某持准考证正常参加了其余七门课程的考试,应属有效。一审判决责令北京教育考试院在本判决生效后2个月内组织主考学校评阅蔡某参加的其他七门课程的试卷,将考试成绩通知蔡某本人。

【点评】

首先,教育考试机构阅卷、评定成绩是其法定职责,国家实行教育考试制度。国家教育考试由国务院教育行政部门确定种类,由国家批准的教育考试机构承办。高等教育自学考试即为一项国家教育考试。受教育者报名参加国家教育考试、交纳相关考试费用,其目的在于获得教育考试机构对其学业成绩教育的公正评价,成绩合格者进而取得入学资格或相应的学业证书,以实现《中华人民共和国教育法》第四十二条赋予受教育者的“在学业成绩和品行上获得公正评价,完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书”的权利。教育考试机构承办国家教育考试旨在为受教育者提供公共服务。因此,教育考试机构经审查接受受教育者的报名、收取受教育者交纳的考试费用、给予受教育者参加考试的资格,即负有在学业成绩上对受教育者予以公正评价的职责。

其次,被告的规范性文件对“取消考试成绩”作了扩大性的解释。对受教育者的学业成绩的评价主要是以考试的方式进行。考生遵守考试纪律是其在学业成绩上获公正评价的前提。考生在考试中有作弊行为的,其考试成绩不真实,不仅不能获得公正评价,还应受到相应的惩戒。为惩戒考试作弊行为,《高等教育自学考试暂行条例》第三十七条规定,考生在自学考试中有作弊行为的,省、自治区、直辖市高等教育自学考试委员会可视情节轻重,给予警告、取消考试成绩、停考一年至三年的处罚。这里的“取消考试成绩”,应当是指取消考生有作弊行为的单科考试的成绩;对于考生在作弊之前已考科目或作弊之后参加的其他科目考试,如无违纪行为,其考试应当有效,教育考试机构应对其试卷阅卷、评定成绩。《中华人民共和国教育法》第七十九条也规定,在国家教育考试中作弊的,由教育行政部门宣布考试无效。《自考考生违纪处理规定》及《自考考生违纪处理细则》为市自考办制定的规范性文件,上述文件列举了应受处理的四类考试违纪行为;针对第二类违纪考生,《自考考生违纪处理规定》规定可取消本期考试各科成绩,《自考考生违纪处理细则》进一步明确为责令停止考试、没收准考证副证、本期已考成绩作废、停止本期其余科目考试。上述文件关于“取消考试成绩”的规定是对《高等教育自学考试暂行条例》第三十七条相应规定的扩大解释,显然不符合惩戒应与作弊行为相适应的理念。

再次,“取消考试成绩”与“宣布考试无效”两者同属对在国家教育考试中有作弊行为的考生的处理措施,并无实质区别。因《中华人民共和国教育法》的效力高于《高等教育自学考试暂行条例》,在《中华人民共和国教育法》实施以后,对于在包括高等教育自学考试在内的国家教育考试中有作弊行为的考生,决定取消其考试成绩的权力应专属于教育行政部门。北京市高等教育自学考试委员会作为教育考试机构不再享有此项职权。因此,市考试院以自己的名义宣布取消蔡某2002年10月北京市高等教育自学考试各科成绩不符合《中华人民共和国教育法》第七十九条的规定,属越权行为。

最后,被告没有履行法定职责。市考试院提交的证据仅能证明蔡某在参加马克思主义哲学原理考试中有作弊的违纪行为;在市考试院没有作出停止参加本期其余科目考试的决定的情况下,蔡某持准考证正常参加了邓小平理论概论等其余七门课程的考试,市考试院也承认未再发现蔡某有作弊或其他的违纪行为,蔡某上述七门课程的考试应属有效。因此,市考试院应当履行阅卷、评定成绩的职责。市考试院拒绝履行上述职责,没有事实与法律依据。

2.教育行政执法的对象

与教育行政执法主体相对,在教育行政的法律关系中,如果有权享有管理权的一方被称为教育行政执法主体的话,那么,处于被管理者地位,与教育行政主体的执法管理行为具有直接利害关系,并能承担相应法律责任的一方当事人就被称为教育行政执法相对人,同时也可称为教育行政执法的对象。由于教育活动本身的复杂性和多样性,因此教育行政执法的对象也具有多样性和多元性的特点。教育行政执法相对人主要涉及以下几类对象:第一类是公民或自然人;第二类是法人;第三类是相关的社会组织。具体到教育领域的教育行政执法对象,则就主要包括学生、教师、学校和家长。

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