教育行政执法的原则及特征

第二节　教育行政执法的原则及特征

【案例16】考试作弊与开除学籍⁽⁵⁾

2007年5月27日，某大学四年级学生李某，在考试过程中，携带一些与考试相关的资料被监考教师发现，监考教师认为其携带资料是考试作弊行为，将他带到考务办公室，当即对他作出处理。事后李某不服，到教室找监考教师，要求拿回试卷，撤销作弊处罚。在遭到拒绝后，李某动手打了监考教师。

大庆市公安局开发区分局于2007年6月4日作出行政处罚决定书，决定对李某拘留三日。黑龙江某大学于2007年6月14日，作出校教发［2007］270号处分决定，决定给予李某同学开除学籍处分。李某不服处分决定提出申诉，校方于7月10日召开了学生申诉处理委员会会议，15人参加投票表决，13人认为处分决定正确，作出维持决定。李某又向黑龙江省教育厅提出申诉，省教育厅于2007年9月17日维持了处分决定。李某不服，向大庆高新技术产业开发区人民法院提起诉讼。法院经两次开庭审理认为，学校与学生之间因管理行为而发生争议是行政诉讼。《普通高等学校学生管理规定》规定学校有权制定或修改学校的学生管理规定，在不与法律法规抵触的情况下，可以制定本校的管理规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，大庆高新技术产业开发区人民法院判决维持黑龙江某大学2007年6月14日作出的校教发［2007］270号《关于对李某同学的处分决定》。案件受理费50元，由李某负担。

【点评】

本案中，李某携带与考试相关的资料，违反考场纪律，监考教师发现后作出处理，李某与监考教师发生争执，并殴打了监考教师，公安机关作出拘留三日的决定。显然李某殴打监考教师的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条的规定，且殴打教师的行为性质恶劣。《普通高等学校学生管理规定》规定学生违反治安管理规定受到处罚，性质恶劣的学校可以给予开除学籍的纪律处分。被告黑龙江某大学制定的《大学生违纪处分实施细则》中的相关规定与《普通高等学校学生管理规定》规定相一致。李某殴打教师的行为违反了治安管理规定，并受到了处罚，性质恶劣。被告黑龙江某大学作出开除学籍的处分认定事实清楚、证据充分、程序合法，应当予以维持。

一、教育行政执法的原则

所谓教育行政执法的原则，指的是在教育行政执法的过程中，所应维护和遵循的基本要求、价值标准与指导思想，它是教育行政执法的出发点和基本依据。教育行政执法由以下四条基本原则构成。

1.合法原则

这一原则是指教育行政执法主体在行政执法活动中要遵守国家相关的法律、法规，并依照相关法律行使行政职责。也就是说，教育行政主体本身要合法，即要取得合法的教育行政执法主体地位，而且还必须在法定的权限内行使权力，包括执法的程序和内容以及形式等都要符合相关法律的要求。简而言之，突出法治精神应是现代法治国家开展行政活动的一条最基本的原则。

2.合理原则

合理原则是针对行政执法主体享有自由裁量权的权限而提出的。由于行政裁量权较少受到法律的约束，因此就有可能出现行政权力被滥用或出现具体行政行为欠缺公正的后果。本着既承认自由裁量权的权限，又需加强对其控制的立场，故提出了合理性的原则。换言之，它要求教育行政执法行为的动机应符合法律的要求。

3.公开原则

由于教育行政执法主体是管理者，而另一方则是被管理者，两者的地位不仅不对等，而且前者远比后者优越，因此就要求教育行政执法主体的一方向相对人一方公开其执法的活动内容，其一方面可以使相对人一方了解与自身有关的权力与义务、以及法律法规的相关内容；而另一方面，教育行政主体一方的活动在公开的情况下，亦能够更好地接受社会的有效监督。简而言之，公开的原则就是要求教育行政执法的依据公开、过程公开，并且相对人有权向行政主体了解更多的行政执法信息。换言之，对于这部分信息，教育行政执法主体有义务在相对人询问的情况下予以公开。

4.权责统一原则

权责统一原则指的是在教育行政活动的执行过程中，教育行政机关既有权对教育行政相对人采取适用教育法律规范的行政行为，同时也要承担由于行政执法行为的实施而产生的法律后果。换言之，权力的行使和责任的承担需要统一，不能只行使权力而不承担责任。由于教育行政执法主体与相对人之间的关系不仅是管理者与被管理者的关系，而且还是服务与被服务的关系，因此就要求教育行政执法主体的活动必须以符合人民的利益为宗旨，以不能损害公民的利益为原则。如果教育行政机关的执法活动一旦损害了公民的利益，那就应当承担相应的责任。因为从行政法律关系的角度看，作为法律关系主体的行政机关和相对人之间其实体现的就是一种权利与义务的关系，而这种权利与义务的关系要求教育行政机关在行使一定权力的同时，还必须承担相应的义务，因为这种义务的存在亦为相对人的权利保障提供了法的依据。

二、教育行政执法的特征

教育行政执法与其他行政行为一样具有一般行政执法行为所具有的特性。

1.国家意志性

教育法就是国家意志在教育领域的体现，其表达的是国家对教育的要求和立场。因此，教育行政执法行为亦可看作是对这种要求和意志的具体贯彻与实施。由此教育行政执法的第一个特征就应该是国家意志性，也即教育法是一种具有国家意志性的活动，无论是进行教育行政执法的主体，还是其执法的对象，都必须予以遵守与服从。

2.法律性

教育行政执法的法律性包括两个方面的含义：（1）依法成立之后就产生的行政法律效果，即非依法不得变更或者撤销的原则。也就是说，它具有法律的确定力和不可变动性。毋庸置疑，这种效力来源于法律的授权；（2）具体行政行为受法律的约束。其又体现在两个层面：其一是对其行政对象，要求他必须按照教育行政执法主体所实施的教育法规，充分履行教育法律规范所设定的教育义务；其二是对教育行政执法主体自身，即其执法主体的执法行为自身亦必须是合法的，而对于依照教育法规生效的行政执法行为，行政机关还有义务予以维护。简而言之，行政执法中还含有守法的义务。

3.强制性

强制性建立在以上两个特征的基础之上，即指的是它的确定的、不可改变的约束力。强制性特征亦使教育行政执法成为一种具有权威性的有效活动。

4.单方权威性

由于教育行政执法是由国家行政机关代表权力机关执行教育法规的活动，因此其执法主体可以通过拥有的各种强硬手段来强迫执法对象服从，而并不需要考虑其执法对象的个人意愿。反之，执法对象亦必须无条件地服从执法主体的约束，使教育行政执法成为一种具有单方权威性的活动。但是，需要说明的是，教育行政执法的单方权威性并不意味着专制，因为它所执行的教育法律规范体现了广大人民的共同教育意志，其民主性则主要体现在教育法的立法过程之中。

5.主动性

教育行政执法一般由行政机关主动作出，如一经决定就必须立即处理。换言之，教育行政执法可以看作是一种对教育决策加以具体贯彻执行的活动，同时也是对决策的执行和对教育活动的管理，其应当而且必须是积极主动的，而不是消极被动的。

以上五大特性是教育行政执法行为与其他行政执法行为的共性特征，同时也是教育行政执法的基本特点。然除此以外，教育行政执法行为还具有一些特殊的特征以区别于一般的行政执法行为。

1.主体多元性和内容丰富性

由于教育本身就是一个复杂而庞大的体系，而其自身的复杂性也就决定了教育行政执法主体的多元性和执法内容的丰富性。从我国《教育法》的内容来看，其所涉及的守法主体几乎囊括了所有社会主体。需要指出的是，《教育法》亦并没有将教育行政执法的权力单独授予教育行政主管部门，其他“有关部门”也可在其管辖职权的范围内进行有限的教育行政执法。换言之，《教育法》规定的执法主体包括最高权力机关、地方权力机关以及合法取得主体资格的相关组织。对于这一问题，在上述有关教育行政执法主体的论述中就已得以体现。由于主体的多元性，亦导致了行政规章和法规变更的频繁。由此带来的弊端则是，教育行政执法的权力往往难以明确规定与加以限制，而这也是教育行政执法中比较突出的问题。

2.公益性

众所周知，教育的发展不仅关乎个人，更是一项关乎民族与国家发展的公益事业。我国《教育法》第八条第一款规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”这一规定确立了我国教育事业的公益性原则。为此，教育行政执法活动也必须遵循这一原则。此外，教育行政执法行为本身不仅仅是一项管理行为，同时也是政府作为公共组织服务于社会的义务，而以上两者也决定了教育行政执法必须坚守公益性的原则。简而言之，教育行政在多大程度上体现了公益性的原则，这实际上也是现代政府执政能力的重要反映之一。

3.执法对象的内部性和外部性

一般行政执法的对象往往涉及的是行政系统外部的相对人，而教育行政执法的特殊性还表现在它所执法的对象除了外部相对人以外，还包括行政系统内部的相对人。行政相对人的内外之分取决于其与行政主体基本类型的对应性，与内部行政主体相对应的当事人属于内部相对人，与外部行政主体相对应的当事人属于外部相对人。内部行政相对人只服从内部行政机关的管理，不能成为外部具体行政行为的对象；外部行政相对人也只对外部行政机关履行服从和协助义务。同时，根据行政诉讼的规则，只有外部行政相对人有行政起诉权，内部行政相对人没有行政起诉权，不能构成行政诉讼中的原告。由此，教育行政内部的执法力度就成了一个重要的课题，而执法是否公平和公正也关系到整个教育行政执法系统的健全与完善。