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国库集中支付的涵义原则及特征

时间:2022-11-27 理论教育 版权反馈
【摘要】:国库集中支付制度和国库集中收缴制度共同构成了国库集中收付制度。国库集中支付制度是发达国家普遍采用的一种财政资金支出管理模式,由于各国的实际情况不同,其具体形式也有差异。国库集中支付制度是相对于现行的财政国库资金分散支付而言的。因此,明确各级政府职责和事权范围是实行国库集中支付制度的基础和前提。国库集中支付与部门预算是相互配套,不可分割的。

国库集中支付制度和国库集中收缴制度共同构成了国库集中收付制度。国库集中收付制度是指政府将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理,收入直接缴入国库或财政专户,支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础,资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度,是整个财政管理制度改革的有机组成部分和主要内容。

一、国库集中支付的涵义

国库集中支付制度是发达国家普遍采用的一种财政资金支出管理模式,由于各国的实际情况不同,其具体形式也有差异。在我国,这还是一个新的课题,对国库集中支付的概念尚无一个规范的表述。国库集中支付制度的涵义需要从以下几个方面去认识。

(1)国库集中支付制度是国库集中收付制度的组成部分。

(2)国库集中支付制度是相对于现行的财政国库资金分散支付而言的。传统的财政资金拨付,是由单位按照预算级次层层上报用款计划,再由财政按下达的预算,将资金从国库拨付到一级单位,一级单位按照预算级次层层下拨到基层单位,基层单位再根据有关规定及业务需要,购买商品或支付劳务款项,形成财政资金实际支出。国库集中支付方式就是改变传统的财政资金层层拨付程序,由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户,单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请,经国库集中支付机构审核后,将资金直接从集中支付专户支付给收款人。

(3)国库集中支付制度是以计算机技术的发展和广泛应用为基础的,是历史发展和社会进步的必然产物。实行国库集中支付制度的主要控制目标和依据是财政预算指标,没有功能强大、快速的财政预算管理和信息反馈系统是无法实现的。另外,还要求有一个准确、及时的银行结算系统作保障。随着计算机技术的发展和应用的普及,现在已完全能够满足这一改革的需要。

从另一角度看,国库集中支付又是一种监控制度,它监控着预算分配、资金拨付、资金使用、银行清算、资金到达商品和劳务供应者账户的全过程。这是因为:第一,它将各单位在商业银行开设的账户取消。集中各单位的财政预算资金于各级财政部门的单一账户中,此账户是各级财政部门在中央银行或者经批准的国有商业银行中开设的,也就是说,财政资金不再拨付给各单位分散保管而是由各级财政部门统一保管。第二,财政和国库部门设立了国库分户账和分类账户,从而使各支出部门的预算执行情况得到准确反映,以保证核算的准确性。第三,各单位在批准的预算项目和额度内,根据自己履行职能的需要,自行决定购买的商品、劳务供应、用款单位,支出发生后,商品、劳务供应者、用款单位所需要的费用直接由国库单一账户进行支付。

二、国库集中支付的原则

1.法制原则

把政府的资金纳入法制化、规范化管理轨道,既是提高政府资金使用效益的要求,又反映了市场经济体制法制化管理的客观要求。由于我国国库集中支付的改革正在不断深入中,改革要依法依规进行,财政部、中国人民银行联合发布的《财政国库管理制度改革方案》是基本的法规依据,并且由于国库集中支付制度涉及支付管理过程、会计核算和银行清算等方面,因此也必须按照财政部国库司制定的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》、《财政国库管理制度改革试点会计核算办法》、《财政国库管理制度改革试点资金支付银行清算办法》等法规执行,以确保政府资金支付能够在规范的体系下运作。随着国库支付制度改革的深入,国家也将会出台与之相应的法规。

2.便利原则

在法制和规范的前提下,国库集中支付要使各部门、各单位用款更加方便,解决过去政府资金层层拨付,流转环节过多,资金滞留、沉淀和流转慢的问题。

3.效益原则

实行国库集中支付的一个重要目的,是为了解决政府资金多环节拨付和多户头存款的问题,提高资金的使用效益。在推行这项改革的过程中,必须坚持效益原则,加强政府财政部门对资金的统一调度和管理,有效遏制财政资金被挤占、转移、挪用等现象,降低资金划拨支付成本,提高资金使用效益。

4.积极稳妥分步实施原则

国库集中支付是一项复杂的系统工程,涉及到多方利益关系,必须做好调研和宣传工作,取得各个方面的理解和支持,以减少改革的阻力。具体实施时,要先易后难,对各种资金合理分类,分步实行集中支付。要做好试点工作,总结经验,不断完善。

三、国库集中支付的特征

1.以明确政府职能为首要前提

社会主义市场经济体制下的财政是公共财政,整个政府预算管理体制的建立是以划分市场和政府各自的职能为基础的,只有明确了政府在国家事务和社会经济生活中的角色,才能确定政府应该通过税收、各种收费、国债等方式筹集多少收入,分别用于那些项目,各花费多少。国库集中支付制度要求各级政府支出部门根据年初预算合理确定所需购买的商品和劳务或者它们所需调拨的资金数额,而制定预算本质上就是决定政府的支出安排。这种支出安排的范围应主要限定在政权机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的领域和事务,包括政权建设、教育、科研、环境保护等。因此,明确各级政府职责和事权范围是实行国库集中支付制度的基础和前提。

2.以完善部门预算为基础

国库集中支付与部门预算是相互配套,不可分割的。预算编制只有采取部门预算的方法,国库集中支付才能付诸实施,因为集中支付制度下的分类账户本身就是按政府各支出部门设置的,各支出部门必须严格按照编制好的部门预算来确定用款项目额度及用款时间,并通过单一账户进行资金划拨,这有利于预算的执行操作,防范和制止预算执行中的不规范做法,便于预算审查和监督。另一方面,国库分类账户和政府财务信息系统很好地反映了各部门资金的使用情况和预算执行效果以及存在的问题,有利于下一年度按照零基预算的方法重新编制新的部门预算。

3.以建立国库单一账户体系为核心内容

国库单一账户体系主要表现在:财政部门在中国人民银行开设的用于记录、核算、反映纳入预算管理的政府资金的国库单一账户;财政部门按资金使用性质在商业银行为预算单位开设的用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算的零余额账户;财政部门在商业银行开设的用于记录、核算、反映预算外资金使用情况的预算外资金账户;用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出的小额现金账户;经国务院批准或授权财政部批准开设的特设账户。国库单一账户集中了所有的财政资金,并且只有财政国库部门才可以签发支付命令。

4.以严格的监督管理和控制体系为重要保障

完善责任制度,强化执法监督是有效发挥国库职能的重要保障。国库集中支付制度要强化预算约束和监督,提高资金使用效率,离不开严格的管理、监督和执行机制,包括政府财政内部监督和外部监督、专业监督、社会监督和舆论监督,对资金和财务的监督,事前事中和事后的监督等。这是国库集中支付体系正常运转的一个关键环节。

5.与政府采购制度相互配合

国库集中支付的显著特点是资金的流转链条短、速度快、支付程序简洁,各资金使用部门没有资金的直接支配权,因此填补了预算外资金管理方面的漏洞。但是,仅有集中支付制度还不足以保证政府支出的绝对合理性、合法性和安全性,因为它无法彻底排除由于利益驱动而使支出部门与供货商勾结起来共同侵吞财政资金的可能性。政府采购制度必须遵循“公开、公平、公正”的原则,增强采购过程的透明度,在提高政府资金使用效益的同时,减少以致杜绝腐败发生的机率。

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