第三节 教育行政立法行为
行政立法是一般行政行为的重要组成部分，也是行政机关管理职能的重要表现形式。它指的是有权国家行政机关依照法定权限和程序制定行政法规和规章的活动。这一概念的表述包含以下三部分的含义：第一，行政立法部门的主体是有权国家的行政机关，这些机关包括国务院、国务院的各个部门（国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构）、省（自治区、直辖市）政府和较大的市政府等。第二，行政机关的立法权限是法定的。并非所有的行政机关都享有立法权，而享有立法权的行政机关也并非能够就所有问题进行行政立法。第三，行政机关的立法活动必须遵循法定的程序。例如起草、听取意见、审核、通过、公布等。(8)严格意义上讲，它并不是一个法律定义，而是一个学理性的概念。就教育行政立法行为来说，它也必须遵循行政立法的基本原则和程序。
一、教育行政立法的概念
制定具有普遍约束力的行为规范是行政机关进行社会管理的重要手段之一。作为教育行政机关总体而言，对教育行政立法概念的界定可以从以下几个方面予以考虑。（1）教育行政立法的主体（即国家教育行政机关）制定有关教育行政管理方面的法律、法规的行为就称为教育行政立法。我国的教育行政立法主体主要包括国务院，教育部和具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市人民政府和较大的市人民政府和教委。（2）教育行政立法是教育行政机关按照法定权限和程序实施的行政行为。（3）教育行政立法是教育行政机关制定的具有普遍约束力的规范社会行为的权威文件。
二、教育行政立法的权限
教育行政立法的权限是指教育立法主体制定的教育行政法律规范在内容和形式上的分工和限制。具体而言，指哪些部门享有教育行政立法权，或享有哪些方面的教育立法权，以及又应该享有多大范围的、具体表现在哪些方面和形式的教育立法权等。由于享有行政立法权的主体较多，因此行政立法与行政立法之间也需要权限协调，否则就不仅影响到法律的具体执行，同时也有碍于法律执行的权威。由此行政立法的权限就涉及国务院与全国人大以及其常委会之间、国务院与国务院各部门之间、国务院与地方人民政府之间、地方政府与国务院部门之间的立法权限的划分，同时还涉及行政机关与立法机关之间的权责划分等问题。
三、教育行政立法的程序
行政立法的程序一般是指行政立法的主体在制定、修改、废止行政法规、行政规章方面的步骤、方式和时限等规则的总和。教育行政立法的程序分为以下几个步骤。
1.教育行政立法的立项
所谓教育行政立法的立项，是指有关教育行政机关事先把需要制定的立法项目列入立法计划之内，以避免行政立法的盲目性。也就是说，对拟制定的行政法规等事宜进行总体的规划和部署，如每年度立法计划的编制和调整。教育相关部门如认为需要制定行政法规的，应于年度立法工作计划出台之前报请立项。申报立项的行政法规项目应符合以下要求：第一，适应改革、发展和稳定的需要；第二，有关的改革时间及经验基本成熟；第三，所要解决的问题属于教育职权范围并需要国务院或教育部门制定行政法规的事项。
2.教育行政立法起草
教育行政立法起草是提出教育行政法规初期方案和草稿的程序，是审查和决定程序的基础。(9)教育行政法规是由有关组织起草的，国务院年度立法工作计划确定行政法规由国务院的一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由国务院法制机构起草或者组织起草。除了要遵循立法法确定的立法原则，符合宪法和法律的规定以外，还须符合下列要求：（1）体现改革精神，科学规范行政立法，促进政府职能向经济调节、社会管理、公共服务转变；（2）符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续；（3）切实保障公民、法人或其他组织的合法权益，在规定其应当履行义务的同时，还应当规定相应的权利和保障权利实现的途径；（4）体现行政机关的职权与责任相统一的原则。在赋予有关行政机关必要的职权的同时，还应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。(10)
3.教育行政立法审查
教育行政立法审查任务是由国务院法制机构负责的。主要包括审查送审稿是否符合起草要求、相关法律规定是否正确，是否处理有关机关、组织和公民对送审稿提出的主要意见和建议等。审查机构会就送审稿中所涉及的问题，深入基层或实地进行调研走访，在认真研究各方意见的基础上，再与起草部门协商，尔后对不符合要求的条款进行修改，同时形成行政法规的草案和对草案的说明。
4.决定和公布
在由国务院审批或其常务会议审议以后，将修改后的草案报请总理签署国务院令并公布实施，部门规章则应当经部务会议或者委员会会议决定。行政法规和规章签署公布以后，自公布之日起的30日后实行。
5.备案
备案是将已经公布的行政法规、行政规章依照《立法法》和《法规规章备案条例》的规定上报法定的机关，以使其知晓，并且在必要时予以检查的程序，其具有告知和备查的性质。
6.修订与废止
行政法规和规章实施以后，由于其所处的社会环境以及主管部门等的变化和变更，还需要及时地修改或废止。当然，此过程必须由行政立法主体按照行政立法的权限严格执行。
【思考】
（1）什么是教育行政行为？有哪些特征？
（2）促使教育行政行为生效的条件是什么？
（3）教育行政行为有哪些分类？
【本章参考文献】
［1］黄葳.教育法学［M］.广州：广东高等教育出版社，2002.
［2］李牧.中国行政法学总论［M］.北京：中国方正出版社，2005.
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［4］郑传坤.行政法学［M］.北京：法律出版社，2007（3）：3233.
［5］马怀德.行政法学［M］.北京：中国政法大学出版社，2007.
【推荐阅读】
［1］劳凯声.变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究［M］.北京：教育科学出版社，2003.
［2］许育典.法治国与教育行政：以人的自我实现为核心的教育法［M］.台北：台北高等教育文化事业公司，2002.
［3］郝明金.行政行为的可诉性研究［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2005.
［4］杨海坤，章志远.中国行政法原论［M］.北京：中国人民大学出版社，2007.
【注释】
(1)吕雪莉.网上录取出错学校被判侵权［N］.人民法院报，2003-03-24.
(2)吕新平，随文.录取通知书迟到一年 湖北随州一女生告赢母校［N］.人民网，2002-09-13.
(3)张召国.高中分流侵犯受教育权吗：大学生状告高中母校案众人谈［N］.人民法院报，2001-03-29.
(4)张颖.教委新规中小学生入学严禁收取报名费［N］.中新网，20020318.
(5)村夫.学校捐款竟然摊派［N］.人民网.20020322.
(6)刘海涛，徐光明.江西安全大检查发现诸多隐患 学校附近有火药库［N/OL］.中国新闻网，［2011-06-17］http://news.sina.com.cn/c/232064.html.
(7)宗边.成都一私立学校被强制托管［N］.人民法院报，20020117.
(8)郎佩娟.行政法及行政诉讼法学［M］.知识产权出版社，2006：62.
(9)马怀德.行政法学［M］.北京：中国政法大学出版社，2007（9）：169.
(10)李牧.中国行政法学总论［M］.北京：中国方正出版社，2006（2）：216.
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