教育行政诉讼

第三节　教育行政诉讼

一般行政诉讼是指作为行政审判机关的人民法院，接受行政争议的当事人和其他诉讼主体，通过司法程序解决行政争议所进行的诉讼行为。引起行政诉讼的前提是行政争议，即行政相对人与国家行政机关之间就行政机关的具体行政行为的合法性所发生的争议。而教育行政诉讼，是指教育行政相对人认为教育行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，而依法向人民法院提起诉讼，请求依法给予补救的法律救济制度。教育行政诉讼是根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定实施对教育行政相对人保护其合法权益的法律救济手段，它涉及的是教育的行政诉讼行为。在教育行政诉讼中，人民法院依法对教育行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，其目的是对相对人的合法权益给予法律保护。

【案例21】郑某诉无锡市锡山区教育局不服教育行政处罚案⁽⁵⁾

2003年7月8日，原告郑某向无锡市锡山区教育局提出办学申请。尔后，原告郑某在未经教育局批准的情况下，擅自租赁校舍，制作校鉴，张贴招生简章，招收二百多名外来民工子女，举办了无锡市锡山区安镇镇外来民工子弟小学。2003年8月28日，被告教育局作出锡教罚决字［2003］第1号行政处罚决定书，责令原告郑某停止招生行为，但原告并未因此停止招生办学行为。同年9月9日，被告教育局向原告发出整改通知书，责令原告终止招生行为，规范教育设施设备，尽快达到本地村办小学建设的基本标准和办学条件要求，并对教师资格、校园安全、交通安全、食品卫生安全等问题提出了整改意见。2004年年初，安镇中心小学收取了郑某交纳的押金10000元。同年5月26日，被告教育局对原告擅自违法办学并经整改后仍未达到办学条件的违法行为，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十四条的规定决定立案查处。6月28日经被告教育局调查核实，安镇镇外来民工子弟小学入学人数已达476名，从幼儿园中班至六年级，除二（2）班、五年级、六年级三个班级外，其余各班级人数均超过无锡市乡（镇）实施九年制义务教育检查评估标准确定的村小学每班30～40人的标准；生均用地面积、生均校舍面积、生均活动场地面积、生均阅览室面积均不符合上述检查评估标准的要求，另外，安镇中心小学对安镇镇外来民工子弟小学毕业班英语进行了考试，成绩无一人满60分。7月26日，被告教育局以违反法定程序为由撤销了锡教罚决字［2003］第1号行政处罚决定，同日，被告教育局向原告送达了教育行政处罚听证通知书，经原告申请，被告于8月4日举行了听证，8月5日，被告教育局以原告郑某擅自举办民办学校，经责令限期改正仍未达到办学条件为由，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十四条的规定，作出了责令郑某停止办学的锡教罚决字［2004］第1号行政处罚决定书。该处罚决定书于8月16日送达原告郑某。原告于8月25日向本院提起行政诉讼，要求撤销锡教罚决字［2004］第1号行政处罚决定书。

原告郑某于2003年7月向被告提交了办学申请材料，但被告未依法作出准予或不准予的决定。当时，鉴于很多民工都在着急子女入学问题，原告办学心切就采取了边等批复边办学进行了招生；且被告对原告所办学校采取了认可、支持和管理的态度。原告认为，未经批准擅自办学是事实，但该处罚决定书的作出缺乏《中华人民共和国民办教育促进法》第六十四条“责令限期改正”这一前置程序，属违反法定程序，且在认定原告经限期改正，逾期仍未达到办学条件等方面事实不清、证据不足。因此，请求人民法院依法判决撤销该处罚决定。

【点评】

改革开放使社会经济得到快速发展，同时也使传统教育机制因城乡互动而受到极大的冲击，良莠不齐的民办学校纷纷涌现。本案原告蓄势已久，未经教育主管部门批准即紧锣密鼓公开进行招生，但是教育条件、教育质量事关国家的可持续发展，事关民族复兴的百年大计，毕竟不能如此随意。

审理本案，首先要解决的问题是对《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）第六十四条的理解和适用。《民办教育促进法》第六十四条规定：“社会组织和个人擅自举办民办学校的，由县级以上人民政府的有关行政部门责令限期改正，符合本法及有关法律规定的民办学校条件的，可以补办审批手续；逾期仍达不到办学条件的，责令停止办学，造成经济损失的，依法承担赔偿责任。”被告教育行政管理机关的绝大部分意见认为，只要行为人存在未经教育管理部门依法批准、擅自举办民办学校的事实，就可以作出责令停止办学的处罚。其实这种观点是对该法条的曲解和适用错误。从《民办教育促进法》的立法目的来分析，国家对民间社会力量办学持规范和扶持的态度。结合该法条也不难看出，社会组织和个人即使未经批准擅自办学，教育行政管理部门还是要给予相对人一个限期改正的期限，期限内能通过整改符合相关办学条件的，可以补办审批手续，只有那些超过改正期限仍不符合办学条件的，教育行政管理部门才能作出责令停止办学的行政处罚。也就是说：“责令限期改正”是教育行政管理部门作出“责令停止办学”行政处罚的前置程序。如教育行政管理部门在作出行政处罚前未履行该前置程序，则属违反法定程序。

本案中，原告未经批准擅自举办民办学校的事实是清楚的，双方争议的焦点为：（1）本案被告作出行政处罚前是否履行了《民办教育促进法》第六十四条规定的“责令限期改正”法定程序；（2）认定原告逾期未达办学条件的事实是否清楚，证据是否充分。

针对第一个争议焦点，被告提供了于2003年9月9日向原告下发的整改通知书。一种意见认为“责令限期改正”必须要有确定的起止日期，整改通知书只要求原告尽快达到办学条件，而“尽快”只是一个弹性的时间概念，不构成《民办教育促进法》第六十四条所规定的“责令限期改正”。另一种意见认为：整改通知书虽未规定明确的期限，但从下发至本案处罚已长达11个月，应视为已给予了相对人合理的整改期限；同时鉴于本案特殊性，“限期”也可理解为“限本学期”。合议庭最终采纳了后一种意见，认为“整改通知书”与“责令限期改正”虽然用词不一致，但从实质内容上分析应视为第六十四条规定的“责令限期改正”。

针对第二个争议焦点，被告提供的调查情况汇报证实该校在班级人数、生均用地面积、平均校舍面积、生均活动场地面积、生均阅览室面积均不符合无锡市乡（镇）实施九年制义务教育检查评估标准。庭审中原告认为该调查情况汇报未在听证时出示，不具有证据效力。合议庭认为，行政机关在听证过程中，一般应当将已收集的证据在听证中出示，并允许当事人质证，但法律并未排除行政机关在听证后，根据案情的需要搜集证据的权力。本案中，该调查情况汇报系被告在作出处罚决定前收集形成，并在法定举证期限向法院提供，在听证程序中出示并不影响其证据效力。原告提出的观点应不予采纳。

重实体、轻程序可以说是行政机关的软肋，本案原告也紧扣程序事项与被告展开激烈辩论。但是，法律之所以规定程序事项主要是以保障相对人的程序性权利，提高行政行为的透明度，限制行政机关暗箱操作为目的。从本案中可以看出，在接收整改通知书之后，相对人已享有了法律赋予的“改正”权利。而后其仅以行政机关制作的文书名称与法律规定的文书名称用词不符，来主张行政机关剥夺了相对人的权利对行政机关来说是不公平的。被告根据所调查的事实认定原告在限期内在众多方面均未达办学条件，作出了责令停止办学的行政处罚决定，合议庭认为，该决定在实体上、程序上均是正确的，事实清楚、证据充分，适用法律依据正确，法院遂判决维持。

教育行政诉讼作为一种重要的法律救济手段，一般具有行政诉讼中被告恒定、诉权专属、标的确指、被告举证、不得调解等特征。（1）被告恒定，指的是教育行政诉讼中教育行政机关永远是被告，而不能当原告。教育行政机关没有反诉权。（2）诉权专属，指的是教育行政诉讼中只有相对人享有法律赋予的诉讼权利。换言之，教育行政诉讼的原告只能是相对人，而不能是教育行政机关。（3）标的确指，指的是教育行政诉讼的标的，只能是教育行政机关作出的教育行政行为，其他行为均不能成为教育行政诉讼的标的。（4）被告举证，是指在教育行政诉讼中，作为被告的教育行政机关依法负有举证的责任。（5）不得调解，是指人民法院在审理教育行政诉讼案件时，不得采取调解作为审理程序或结案的方式。

教育行政诉讼的受案范围，是指由法律规定的人民法院受理和审判教育行政案件的范围。具体来说，它主要包括以下几个方面：（1）对拘留、罚款、吊销许可证或执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚表示不服的；（2）对限制人身自由或查封、扣押、冻结财产等行政强制措施不服的；（3）认为教育行政机关对校办工厂或企业的法定生产计划权及产品销售权予以侵犯而请求法律保护的；（4）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或不予答复的；（5）学校受到不法分子的侵扰等请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定责任，而行政机关拒绝颁发或不予答复的；（6）对行政机关应该依法发给的抚恤金而不予发给的；（7）对行政机关违法向学校实行不法摊派及乱收费等行为的；（8）认为行政机关侵犯其他人身权和财产权的；（9）根据法律和法规的规定可以提起行政诉讼的其他行政案件。凡符合以上法定受案范围之一的，就可依法提起行政诉讼。

教育行政诉讼一般要遵循以下原则：（1）人民法院依法独立行使审判权原则；（2）以事实为依据，以法律为准绳原则；（3）具体行政行为合法性审查原则；（4）合议、回避、公开审判和两审终审原则；（5）当事人法律地位平等原则；（6）辩论原则以及使用本民族语言和文字的原则。就行政诉讼而言，也有不予受理的范围。如根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，涉及以下四种行政案件的人民法院不予受理：（1）涉及国家行为的行政案件，例如国防、外交等行为；（2）涉及抽象行政行为的，如关于法律、法规及具有普遍约束力的决定、命令等内容的行政争议；（3）涉及行政机关人事管理的案件，如对行政机关工作人员奖惩任免的行政决定所引起的争议；（4）涉及法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。至于教育行政诉讼不予受理的范围，目前还尚未被法律明确规定。

教育行政诉讼的程序一般包括以下几个部分。

1.起诉和受理

起诉和受理是指教育行政相对人认为教育行政机关或教育行政机关的工作人员的具体教育行政行为侵犯了其个人的合法权益，为此依法向人民法院提出诉讼请求，并要求人民法院给予受理及作出审查和裁判的行为。就起诉程序而言，一般要满足以下条件：（1）起诉人，也即原告必须是认为教育行政机关的具体教育行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或其他组织；（2）必须有明确的被告，且必须是作出具体教育行政行为的教育行政机关；（3）有具体的诉讼请求和事实根据；（4）属于人民法院受案范围和由受诉人民法院管辖；（5）起诉应采取书面形式，若书面形式有困难者，亦可采取口头形式；（6）起诉应依照法定期限进行；起诉前需先行复议的，应在收到复议决定书之日起的15日内起诉；如复议机构逾期不作决定的，相对人可在复议期满之日起的15日内起诉；如果直接向人民法院提起诉讼的，应当在得知具体行政行为作出之日起的3个月内提起诉讼。

受理是指人民法院对教育行政相对人提起的诉讼进行合法性的审查，其包括确认是否符合法定的起诉条件，是否具有决定立案审理的行为等。人民法院收到起诉状后，应在7日内作出审查立案或不予受理的裁定。若相对人对法院作出的不予受理的裁定表示不服的，可向上级人民法院提起上诉。

【案例22】中小学校能否成为行政诉讼案件的被告⁽⁶⁾

某小学生因拒交学杂费被学校撵回家，其家长不服，欲提起行政诉讼。有人认为，依据《教育法》第二十八条第四项的规定，学校有“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分的权力”。学校属于法律授权的组织，学校可以作为行政案件的被告，因而对学校做出的撵学生回家的行为可以提起行政诉讼。

【点评】

关于以上问题，有学者提出不同意见，认为上述观点缺少法律依据。

持不同观点的学者认为，首先学校不具备行政诉讼主体的资格。虽然我国《教育法》规定学校有“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分”的权力，但这不等于说学校就具备了行政诉讼主体的资格。依据《教育法》的有关规定，学生对中小学校的管理不服只能向有关部门申诉，或提起侵犯受教育权的民事诉讼，而不是提起行政诉讼。行政主体必须享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并承担因此而产生的相应法律责任。只有同时具备以上三个要件，这才能成为行政主体。仅具有其中一项或两项特征，尚不能称其为行政主体。

其次，中小学校对学生的管理是一种内部管理行为。学校管理的对象是特定的群体，即学生；而且只能管理本校的学生，这是中小学校管理职责区别于教育行政机关的教育行政管理职权的一个重要界线。行政机关或法律授权的组织行使的是公权力，其具体行政行为指向的对象是不特定的，谁违法就对谁依职权进行处理。中小学校对学生的管理如同一个行政机关对其内部职工的管理一样，只对本学校的学生产生法律后果，不对本校以外的学生有任何束缚。对这样一种内部的管理行为，既不能适用于行政复议程序，也不能提起行政诉讼。假如学生对中小学校的奖励或处分可以随意诉讼，那么中小学校每天的管理活动都将处于被动之中，并且天天都有可能成为被告，那教学活动就将无法正常进行。

第三，中小学校以学生不交学杂费为由将学生撵回家，根据我国九年制义务教育的规定，该学校侵犯了学生的受教育权，依据《教育法》第四十二条第四项的规定，学生可向有关行政主管部门（教委或教育局）申诉或提起民事诉讼。如果有关部门对学生的申诉不予答复或不予处理，学生则可依据行政诉讼法第十一条的规定，对教育主管部门提起行政诉讼，而不是对学校提起行政诉讼。

2.第一审程序

第一审程序是指人民法院对初次审理的行政案件所适用的法定程序。它具体包括开庭审理前的合议庭组成和诉状的交换等两项准备工作。合议庭须由三人以上单数的审判员、陪审员所组成；诉状的交换又指人民法院应当在立案之日起的五天之内，将起诉状副本送交被告；被告应当在收到起诉状副本之日起的十日之内，向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提交答辩状；人民法院在收到答辩状之日起的五天内，将答辩状副本送交原告。原告若不提出答辩状，不影响人民法院审理。

除涉及国家机密、个人隐私和法律另有规定之外的教育行政案件，一般实行公开审理。在经过开庭前准备、宣布开庭、法庭调查、法庭辩论及合议庭评议以后，人民法院向原告和被告作出公开宣判。在审理过程中，原告经法院两次合法传唤，在无正当理由的情况下拒不到庭的，视作申请撤诉；被告经合法传唤而拒不到庭的，可以缺席判决。原告自愿申请撤诉，或因具体行政行为已改变而申请撤诉的，由人民法院裁定准许与否。

3.上诉审程序和审判监督程序

上诉审亦称第二审，它由上一级审判机关按照法律规定，根据在法定期限内由当事人提起的上诉，而对下一级审判机关审理完毕的案件及其未生效的裁判进行的审理。由于上诉权是法律赋予当事人的一项诉讼权利，因此当事人一旦提起上诉即可发生第二审程序。

要使第二审程序有效，必须符合以下条件：（1）上诉人和被上诉人必须是法定的并与提起上诉的裁判具有法律上利害关系的个人或组织；（2）提起上诉的对象必须是地方各级人民法院经第一审审理但尚未发生法律效力的判决或裁定；（3）必须在法定期限内上诉；（4）必须提交上诉状和交纳诉讼费用。以上条件若同时具备，上诉即可成立。

审判监督程序亦称再审程序，它是人民法院对已经发生法律效力的判决和裁定，当发现在认定事实和适用法律上有错误时依法进行重新审理的制度。再审程序由人民法院或人民检察院依法提起。其基本程序为，在当事人对已经生效的判决或裁定不服时，可以通过申诉要求人民法院或人民检察院对申诉的案件进行审查，若符合再审条件，则由法院决定或检察院通过抗诉的形式引发再审程序的启动。

4.行政案件的执行程序

行政案件的执行程序是指人民法院的执行机构或其他行政机关依照法律规定，适用法定特殊手段，强制义务人履行已经生效的人民法院裁判以及有关行政机关所确定的义务的法定程序。由于人民法院发生法律效力的判决、裁定具有权威性，因此当事人必须予以履行。公民、法人或者其他组织拒绝履行法院裁判的，行政机关可以向一审人民法院申请强制执行。行政机关拒绝履行法院裁判的，一审人民法院可以采取罚款、向有关部门提出司法建议，以协助监督机关履行，以及直至追究主管人员和直接责任人的刑事责任。

教育行政诉讼的判决是指人民法院依法对教育行政争议所涉及的实体权利和义务作出的司法决定。这是行政判决的一种表现形式。教育行政判决一般包括一审判决和二审判决。一审判决主要作出五种裁定：（1）维持判决。这是法院经过审理，认为行政机关作出的具体行政行为认定事实清楚，证据充分、确凿，适用法令、法规正确，从而驳回当事人的诉讼请求，确认具体行政行为合法的判决。（2）撤销判决。这是指法院确认具体行政行为存在法定缺陷，不能取得法定效力，而将其部分或全部撤销的判决。（3）重新判决。是指人民法院依照法律和事实要求被告重新作出具体行政行为的判决。重新判决必须以撤销判决为前提，而撤销判决则不一定要求重新作出具体行政行为。（4）履行判决。是指人民法院作出的要求行政机关在一定期限内履行法定职责的判决。（5）变更判决。是指人民法院在教育行政案件的审理中，对显失公正的行政处罚案件作出变更的判决。显失公正是指行政处罚在形式上并不违背法律、法规的规定，但在实际上却与法律的精神相违背，且明显不公正地损害了社会或个人的合法权益。

二审判决有两类：（1）维持原判；（2）依法改判。二审判决与一审判决所根据的理由有所不同，其不但要以当事人之间法律关系的客观事实为依据，而且还要以一审判决的裁定内容是否正确为条件。人民法院对上诉案件经过审理，依照法律的规定和客观事实，可作出维持原判或依法改判的判决。

【思考】

（1）什么是教育行政机构和主体？

（2）教育行政行为有哪些分类？

（3）教育法律救济的特征是什么？

（4）简述教师申诉制度的程序。

【本章参考文献】

［1］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京：高等教育出版社，1999.

［2］黄崴.教育法学［M］.广州：广东高等教育出版社，2006.

【推荐阅读】

［1］谭细龙.教育法学基础［M］.武汉：华中理工大学出版社，2003.

［2］马怀德.行政法学［M］.北京：中国政法大学出版社，2007.

［3］王维达，刘杰.中国行政法学教程［M］.上海：同济大学出版社，2006.

【注释】

(1)北京联合大学建材轻工学院不服北京市宣武区物价检查所对其夜大学收费的行政处罚决定案［EB/OL］.北京市宣武区人民法院中国普法网.［2011-02-16］http://www.legalinfo.gov.cn.

(2)范红萍.被称考试作弊，考生状告国务院学位委［N/OL］.北京法院网，20040203.

(3)黄崴.教育法学［M］.广州：广东高等教育出版社.2006：305.

(4)中国宁波网.福州一副教授告省教育厅案二审开庭［EB/OL］（2008-11-07）［2011-03-19］.http://news.cnnb.com.cn/system/2008/11/07/005861965.shtml.

(5)参见江苏省无锡市锡山区人民法院［2004］锡法行初字第11号。

(6)王俊东.中小学校能否成为行政诉讼案件的被告［N］.人民法院报，2003-08-04.