行政诉讼被告

11.3.4　行政诉讼被告

1.被告的概念和特征

行政诉讼的被告是指经原告指控其具体行政行为侵犯自己的合法权益而向人民法院起诉，并由人民法院通知其应诉的具有行政职权的机关或组织。行政诉讼被告具有以下特征:

(1)被告须是具有国家行政职权的机关或者组织。首先，行政诉讼的被告是机关或者组织，而不是个人。其次，并非所有的机关或者组织都能成为行政诉讼的被告，只有具有国家行政职权的机关或组织才能成为行政诉讼的被告。再次，这里的机关或者组织，既包括行政机关，也包括法律、法规授权的组织等。

(2)被告须是原告认为侵犯其合法权益而做出被诉具体行政行为的机关或者组织，被告必须是做出了原告所不服的具体行政行为，如果被告没有做出具体行政行为，与原告之间就不存在行政争议，也就不应成为行政诉讼被告。

(3)被告是原告指控并由人民法院通知应诉的机关或者组织。从程序上讲，原告的指控与人民法院通知应诉这两个方面必须结合在一起，被告才能产生。没有原告的指控，不可能有被告，但被告地位的确定又不缘于原告指控，不能认为原告起诉书上所列的机关或者组织即为被告，必须经过法院审查确定并通知其应诉时，被告才会确定。

2.被告的法定类型

根据《行政诉讼法》第25条及其《若干问题的解释》第19条、第20条、第21条、第22条的规定，行政诉讼被告有以下几种情形:

(1)直接起诉的被告。行政相对人直接向人民法院提起诉讼的，做出具体行政行为的行政机关是被告。

(2)经过行政复议程序的被告。经过行政复议的案件，被告类型含有以下几种:第一，复议机关决定维持原具体行政行为的，做出原具体行政行为的行政机关是被告;第二，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告;第三，复议机关在法定期间内不做复议决定，当事人对原具体行政行为不服起诉的，做出原具体行政行为的行政机关为被告;当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，复议机关为被告。

(3)共同做出具体行政行为的被告。两个以上行政机关做出同一具体行政行为的，共同做出行政行为的行政机关是共同被告。关于共同行为的认定，实践中主要以共同名义为标准，即两个以上行政机关以共同名义签署(以公章为准)而做出具体行政行为的，共同签署的机关是共同被告;如果只有一个行政机关签署，则无论有无其他行政机关的实质参与，都视为签署行政机关的行为，由签署行政机关作为被告。当然，如果是多个行政机关实质参与的具体行政行为，但均无签署的法律文书，则要以所有行政机关的实质来参与认定。此外，如果行政机关与非行政机关(不具有行政主体资格)共同署名做出行政决定，只能以做出决定的行政机关为被告，非行政机关不能做被告。但行政机关和非行政机关共同做出的行为侵犯了相对人合法权益需要赔偿的，人民法院可通知非行政机关作为第三人参加诉讼。

(4)被授权组织做出行政行为的被告。《行政诉讼法》第25条第4款规定:“由法律、法规授权的组织所做的具体行政行为，该组织是被告。”在这里，值得注意的是规章授权的组织能否作为被告的问题。对此《行政诉讼法》并未做出明确的规定，但《若干问题的解释》第20条规定:“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律法规或者规章授权的情况下，以自己的名义做出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律、法规、行政规章授权行使行政职权的行政机关的内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或组织为被告。”根据此规定，规章授权的组织也具有被告资格。

(5)受委托的组织做出具体行政行为时的被告。由行政机关委托的组织所做的具体行政行为，相对人不服提起诉讼的，委托的行政机关是被告。根据《若干问题》的解释第21条的规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构，派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

(6)行政机关被撤销后的被告。根据《行政诉讼法》第25条的规定，做出具体行政行为的行政机关被撤销，如机构分离或合并、职能转移或消灭，而行政机关在被撤销前做出的具体行政行为所引起的法律后果应当由相应的机关承担。为了切实保障行政相对人的合法权益，当做出有争议的具体行政行为的行政机关被撤销时，则由继续行使其职权的行政机关充当被告;如果没有继续行使其职权的行政机关，则由做出撤销决定的行政机关或者被撤销机关所属人民政府为被告。

(7)经上级机关批准而做出具体行政行为的被告。根据《若干问题的解释》第19条的规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当由对外发生法律效力的文书上署名的机关作为被告。理解该规定，应当把握以下三点:第一，对“经上级行政机关批准的具体行政行为”中的“批准”应做广义上的理解，它既包括经上级行政机关批准，也包括经上级机关同意或认可，还包括对下级根据上级机关对其请示所做出的批复做出具体行政行为等情形;第二，“对外发生法律效力的文书”，是指对公民、法人和其他组织的权利义务具有法律效力的文书;第三，以“署名的机关为被告”，是指对外发生外法律效力的文书上签署的是哪个机关的名称，加盖哪个机关的印章，哪个机关就是被告。

(8)由行政机关组建的不具有行政主体资格的机构做出行为时的被告。根据《若干问题的解释》第20条第1款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义做出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

(9)授权条件下行政机关的内设机构、派出机构或者其他组织做出行为时的被告。内设机构、派出机构是否具有行政主体资格，能否成为行政诉讼被告，取决于是否有法律、法规和规章的明确授权，如果有法律、法规、规章的明确授权，内设机构、派出机构以自己的名义做出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该内设机构、派出机构为被告。如果在没有法律、法规或者规章授权的情况下，行政机关的内设机构或者派出机构以自己的名义做出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以其所从属的行政机关为被告。此外，还需要说明的是，这些得到法律、法规或者规章授权行使职权的行政机关的内设机构，派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，仍以实施该行为的机构或组织为被告。