行政诉讼受案范围

案例三　上海某医药连锁经营有限公司诉上海市食品药品监督管理局某分局行政诉讼案

关键词

行政诉讼　行政许可　公平竞争权　信赖保护利益

裁判要点

上海某医药连锁经营有限公司(以下简称某医药公司)认为上海市食品药品监督管理局某分局(以下简称某食药监分局)许可某堂国药有限公司(以下简称某堂公司)在上海市某区北虹路1181－1183号底层开设北虹路分店的行为，严重侵害了其根本权益，系违法行政许可，请求法院撤销某食药监分局向某堂公司作出的行政许可行为。法院经审理认为某食药监分局向某堂公司作出的行政许可行为，在认定事实、适用法律及执法程序上均无不当。

相关法条

《中华人民共和国药品管理法》第十四、第十五、第八十三条

《中华人民共和国药品经营许可证管理办法》第五条

《中华人民共和国行政许可法》第八条

事实概要

某堂公司于2009年6月12日向某食药监分局申请开设某堂公司北虹路分店，某食药监分局收到某堂公司申请后，根据《中华人民共和国药品管理法》第十五条规定，经依法审查后认定，申请人某堂公司具备开设北虹路分店的基本条件，并于同年6月25日向某堂公司作出核发沪DB0050002号《药品经营许可证》的具体行政行为，许可某堂公司在本市某区北虹路1181－1183号底层开设北虹路分店。某医药公司对此不服，向法院提起行政诉讼。主要理由是: 1.某堂公司绝对控股股东曾采用虚假、欺骗、违法的手段取得《药品经营许可证》，某食药监分局违反《药品管理法》第八十三条及《药品经营许可证管理办法》第五条关于申请禁止的规定许可某堂公司开设分店; 2.距某堂公司开设分店地址不足200米处已有某医药公司开设的药店，某食药监分局许可某堂公司开设药店，违反《药品管理法》第十四条和《上海市人民政府办公厅转发市商委等五部门关于加强本市药品零售业规划和管理的通知［沪府办(2001) 45号文］》(以下简45号文)有关合理布局的规定。

裁判结果

某区法院依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第(四)项，判决驳回某医药公司的诉讼请求。

裁判理由

法院认为:根据《药品管理法》第十四条第一款之规定，被告某食药监分局具有依法行使本行政区域内的药品监督管理工作的职权。第三人某堂公司于2009年6月12日向被告申请开设某堂公司北虹路分店。被告收到第三人的申请后，根据《药品管理法》第十五条之规定，依法进行审查后认为，第三人具备了开设某堂公司北虹路分店的基本条件，于同年6月25日向第三人颁发了《药品经营许可证》。被告的发证行为，在事实认定和法律适用及执法程序上均无不当。原告诉称的主要理由不能成立。

案例评析

一、问题要点

1.本案是否属于行政诉讼受案范围

行政权行使的疆域不断扩大，行政管理手段越来越灵活，管理活动的性质也各有不同，对于哪些行政行为需要由司法机关进行审查，从世界范围看，各国都进行了一定程度的限制，从而导致受案范围成为行政诉讼不可逾越的问题之一，也成为行政诉讼的特有话题。由于受案范围确定了司法机关对行政行为进行监督的界限和程度，也标志着公民、法人或其他组织可以获得诉权的范围，如何确定行政诉讼受案范围为行政法学界与实务界共同关注。

药事行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为药事行政机关和法律、法规、规章授权组织的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院依法进行审理并作出裁判的法律活动。药事行政诉讼受案范围是指人民法院能够受理的药事行政案件的范围，即哪些药事行政纠纷可以进入诉讼程序，由人民法院通过诉讼的方式加以解决。根据我国《行政诉讼法》第二条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款的规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的药事行政机关和法律、法规、规章授权组织及其工作人员的药事行政行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。人民法院可以受理的药事行政行为主要包括药事行政处罚案件、药事行政强制措施案件、药事行政许可案件、药事行政机关不履行法定职责的案件、药事行政机关不依法发放抚恤金案件、药事行政机关违法要求履行义务案件等。本案被告某食药监分局系药事行政机关，向第三人某堂公司颁发了《药品经营许可证》的行为，系药事行政许可，因此本案属于人民法院受理的药事行政诉讼受案范围。

2.行政诉讼案件的审查

《行政诉讼法》第五规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。合法性审查系我国司法权对行政权进行监督的基本标准，即人民法院一般情形下不得对具体行政行为是否合理进行审查，法院在对行政案件进行审理时，不应代行行政机关的裁量权。根据《行政诉讼法》第五十四的规定，对具体行政行为合法性进行审查，主要围绕五个方面:主要证据是否充分;适用法律、法规是否正确;有无违反法定程序;有无超越职权;有无滥用职权。

本案被告某食药监分局向第三人某堂公司颁发了《药品经营许可证》的行为，二审法院认为，根据《药品管理法》第十四条规定，被上诉人某食药监分局具有作出向第三人某堂公司核发药品经营许可的法定职权。也即认定被告作出的颁发许可证的具体行政行为没有超越职权。根据《药品管理法》第十五条规定，申请药品经营许可，应当提交许可申请书及具有依法经过资格认定的药学技术人员;具有与所经营药品相适应的营业场所、设备、仓储设施、卫生环境;具有与所经营药品相适应的质量管理机构或人员;具有保证与所经营药品质量的规章制度等申请材料。根据被上诉人提交的证据可证明，第三人提交上述申请材料齐全，符合法定形式要件。某食药监分局于2009年6月12日收到第三人提交的上述许可申请书及附件后，依据《中华人民共和国药品管理法实施条例》第十二条，《药品经营许可证管理办法》第九条、第十条规定，审核了第三人的相关申请材料，并根据《药品管理法》第十四条所要求的“开办药品经营企业应当遵循合理布局和方便群众购药”这一原则，考量第三人申请开设药店地址所在地域的居民人口密度等条件，经审核、听证等程序后，认定第三人具备开设北虹路分店的基本条件，并据此于同年6月25日向第三人作出核发《药品经营许可证》具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，执法程序及目的并无不当。即某食药监分局的所作出的行政许可行为证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，无滥用职权之嫌，因此，行政行为合法。法院也正是从这五个方面对行政行为的合法性进行审查和判断。

虽然行政诉讼法规定了法院对被诉具体行政行为合法性判断的基本标准，仅针对行政处罚显失公正可以作出变更的规定，为法院提供了简单划一的操作准则，但也正源于此，无法满足当下社会对行政权进行规制的需要，也无法满足公民救济权利的实现。导致法院在审查行政行为时更多地偏重于形式意义的审查，而忽视了实质意义的公正，忽略了法律本身的内在功能和目的。美国的“谢弗林尊重原则”认为法院必须接受行政机关对与其管辖事务相关的成文法所作出的解释，除非该解释与成文法相冲突或者不合理。英国的Wednesbury不合理、Padfield案所确立的“任何裁量都必须接受法院的审查”、CCSU案提出的行政决定“太违背逻辑和公共道德标准，任何明智之士考虑这个问题时都不会做出这样的决定”，即为不理性，为法院审查行政案件提供判断是否越权无效的标准。德国由必要性、妥当性、均衡原则组合的比例原则，成为法院审查行政行为的判断标准。这些原则均为我国行政行为合理性审查提供智识和制度上的建构基础，形成从形式意义的合法性审查向实质意义上的合法性审查———从法律原则和目的进行合理性审查，步入依法行政建设法治国家的转道。

二、重点解说评析:起诉人是否具有原告资格

属于行政诉讼的受案范围系指此案件人民法院能够受理，但并不表明法院必须受理。是否受理还须考虑起诉人是否具有原告资格。行政诉讼原告是指认为具体行政行为侵犯其合法权益而依法向人民法院提起诉讼的公民、法人或者其他组织。是否能够成为行政诉讼的原告，与被诉具体行为有法律上的利害关系乃必要条件。本案中，某医药公司与某食药监分局向某堂公司颁发《药品经营许可证》的行为是否具有法律上利害关系，是其是否具备原告资格的前提和核心。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第一项规定，被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼，明确规定了侵犯了公平竞争权的原告资格。如何理解公平竞争权，在理论上一直存在争议。如何厘清公平竞争权与垄断经营之间的关系，同样为学界所瞩目。根据《行政许可法》第十二条第五项的规定，涉及有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。该法第五十三条规定:“实施本法第12条第2项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。……行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。也就是说，对于招标、拍卖等方式作出行政许可决定的申请人，认为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。从上述法律条文可推导出只有申请人才能成为公平竞争权诉讼原告的结论。已经取得行政许可的相关人不具有公平竞争权行政诉讼的原告资格，否则可能形成垄断利益。本案原告某医药公司并非行政许可的申请人，从侵犯公平竞争权的诉权角度审视，原告并不具有法律上利害关系。

因此，原告也未以侵犯公平竞争权，而是以侵犯其信赖保护利益为由向法院提起行政诉讼。《行政许可法》第八条规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”第一次以法律形式确立了信赖利益保护原则。信赖保护原则的基本含义是政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。^[2]从《行政许可法》第八条的规定来看，信赖利益保护只针对依法取得的行政许可，保护行为限于行政机关擅自改变已经生效的行政许可。德国行政法上，政府信赖保护是与行政行为的效力理论紧密相连的，在有关授益或赋负担行政行为的撤回、撤销、废止理论之中，细致入微地体现出对相对人信赖的关怀与保护。^[3]换言之，只有基于行政机关对行政许可的撤回、撤销、废止等行为，才产生法律上保护的信赖利益。本案被告并未撤回、撤销或废止某医药公司已经取得的药品经营行政许可，因此某医药公司实际上并不具有《行政许可法》第八条所规定的信赖利益。

不属于侵犯公平竞争权，也未形成信赖利益，原告与本案是否具有法律上的利害关系?法律上的利害关系，存在着“法律上保护的利害关系”还是“法律上应当保护的利害关系”的不同标准。“法律上保护的利害关系”，是指当事人的权益属于包括实体法和程序法在内的实证法明确予以保护的范围内。“法律上应当保护的利益”，是指当事人可以期望通过诉讼得到法律保护的利害关系。^[4]前一标准多为实务部门所采，后一标准更为学界所拥。以权利义务是否实际上受到不利影响来判断，本案被告某食药监分局向某堂公司颁发《药品经营许可证》的行为可能造成原告某医药公司利润上的减损，但这一减损只是一种可能，原告也未提供被告的许可行为是否造成其利润减损的证据，难以证实其权利义务受到不利影响，也就难以证明两者之间具有法律上的利害关系。

综上，本案起诉人事实上并不具有行政诉讼的原告资格。