关于依法治国的几个问题

关于依法治国的几个问题

江泽民同志在党的十五大报告中指出:“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨世纪的发展,要求我们在坚持四项基本原则的前提下,继续推进政治体制改革,进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法治国家。”他说:“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年12月4日,胡锦涛同志《在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》重申强调:“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”

1996年3月,八届全国人大四次会议,根据党中央的建议,已经把依法治国,建设社会主义法制国家,作为一条基本方针,写进我国《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。1999年3月九届全国人大二次会议通过的宪法修正案第13条规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”宪法把依法治国用根本大法的形式,从党的意志变成了全国人民的意志。2004年9月19日中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》要求“贯彻依法治国基本方略,提高依法执政水平。”

依法治国是新的历史条件下,党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明和社会进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。

下面讲5个问题:①依法治国的内涵及其思想渊源;②依法治国的必要性;③依法治国的条件;④依法治国,建设社会主义法治国家是一个渐进的发展过程;⑤加强和改善党的领导,是依法治国,建设社会主义法治国家的关键。

一、依法治国的内涵及其思想渊源

什么叫依法治国?江泽民同志指出:“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”

江泽民同志的这段论述,明确了依法治国的三个基本问题:第一,“依法治国”的主体是谁?是党领导下的广大人民群众。第二,“依法”依的是什么法?是维护人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体的宪法和法律,是把社会主义民主制度化、法律化的宪法和法律,是具有最高权威性和极大稳定性的宪法和法律。第三,“治国”的内涵是什么?就是通过各种途径和形式管理国家事务、经济文化事业和社会事务,保证国家各项工作都依法进行。

这样,依法治国就把坚持党的领导、实现人民民主和严格依法办事有机地统一起来,既同过去那种重人治不重法治的状况划清了界限,也同西方资本主义国家的法治划清了界限。

依法治国思想是怎么来的?可以说,决不是空穴来风,无缘无故,人们随心所欲想出来的,而是有极其深刻的理论和文化背景。我们从两个方面来分析一下这个问题。一个是从邓小平理论的角度,一个是从历史文化的角度。

1.依法治国是邓小平理论的重要组成部分,依法治国、厉行法治是邓小平民主法制思想的精髓和核心。关于依法治国,邓小平同志有过许多论述。至少有以下4点:

①关于依法治国的战略地位和作用。邓小平同志指出:国家“没有法制不行”,“从全局来说,是加强法制”,搞四个现代化建设要坚持“一手抓建设,一手抓法制”,两手都要硬。他提出把加强法制建设作为“中央坚定不移的基本方针。”

②关于依法治国的方针和任务。邓小平同志认为,在法制建设中,必须坚持实行“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的方针。这16个字,全面、准确地表述了依法治国的基本内容。关于依法治国的任务,邓小平同志提出,要依靠法制推动物质文明和精神文明建设;要依靠法制打击和制止各种犯罪活动;要“加强社会主义法制,确保安定团结”;反腐败,搞廉政建设“还是要靠法制,搞法制靠得住些。”

③关于依法治国的原则和基本要求。邓小平同志说,在我国,必须实行“公民在法律和制度面前人人平等”。他指出:“人人有依法规定的平等权利和义务”,任何人都不能干扰法律的实施,任何犯了法的人都不能逍遥法外。”他认为,提高全民族的法律意识,是实现依法治国的基本要求,并多次提出“要在全体人民中间树立法制观念”,“加强法制重要的是要进行教育,根本问题是教育人。”

④关于实现依法治国的途径和保障。邓小平同志强调“实现民主的法制,……一定要有步骤,有领导。”为了保障依法治国的实现,他特别强调要处理好法制与执政党的关系,法制与国家领导人的关系。他一方面提出建设社会主义法制,必须坚持共产党的领导。另一方面,他又指出,“要通过改革处理好法治与人治的关系,处理好党和政府的关系。”他指出,每一个共产党员,不论功劳和职位如何,都要“严格地遵守党章和国家的法律”,不能有例外。

总之,邓小平同志的依法治国思想是以建设有中国特色的社会主义现代化国家为根本任务,以建立完备的社会主义法制为基本目标,以实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究为基本方针,以增强全民的法制观念为坚实基础,在全社会真正树立起法制的权威,使法制建设与现代化建设同步协调发展的治国思想和方略。用一句话来概括,就是:坚定不移地走依法治国之路,把我国建设成为伟大的社会主义现代化的法治国家。

党的十五大提出的“依法治国,建设社会主义法治国家”的任务,就是运用邓小平理论对历史经验进行科学总结得出的郑重结论。

2.依法治国,是一个历史的概念、范畴,是人类在文明进程中经过共同努力和不断摸索所取得的进步成果,是人类智慧的结晶。

依法治国的思想可以说源远流长,它的萌芽在古代。如古希腊的亚里士多德就提出过依法治国的思想。他在回答“由最好的一人或者由最好的法律统治哪一方面较为有利”这个问题时,认为“法治应当优于一人之治。”他对什么是法治,下过这样的定义:“法治应包括两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”依法治国思想在中国古籍中首先见于《管子》一书。后来,战国时期的商鞅、韩非等人又对依法治国思想进行了发展和实践。他们的思想代表人们在当时的社会经济条件下的进步要求,是人民要求安宁和进步的表现。由于奴隶制国家和封建制国家实行自然经济和专制主义,因而,尽管在古代有过不少依法治国的论述,有过不少高明的见解,有过重视用法律手段进行统治的“文景之治”、“贞观之治”(唐朝)和康乾盛世(清朝),但真正意义上的依法治国在古代是不可能实行的。这一点,在古代小说里有许多描写。如《红楼梦》是反映乾隆盛世的一部小说,其中有一个“葫芦僧判断葫芦案”的案子。贾雨村慑于贾、王、史、薛四大家族的威势,在门子当年的小沙弥的指点下,循情枉法,胡乱断案,草菅人命。《三国演义》里有个故事,曹操“割发代首”,讲的是曹孟德率领部队攻打张绣,正好麦熟时节,为了安抚百姓,他下了一道法令:“大小将校,凡过麦田,但有践踏者,并皆斩首。”不料曹操乘马经过麦地,正好惊起一只斑鸠,马吃了一惊,窜入麦田,践坏了一大块麦子。曹操叫行军主簿议自己践麦之罪,主簿说:“丞相岂可议罪。”曹操说:“吾自制法,吾自犯之,何以服众。”说着就要引剑自刎,样子做得很象。众人抢下他的剑。曹操说,既然大家不允,就用剑割自己的须发,丢在地上,说“割发权代首”。当时的法律是皇帝制定的,皇帝犯法,谁来司法,高等法院也无能为力。那时候讲究的是“刑不上大夫,礼不下庶人。”诸葛亮治军严明,但执法也是畸轻畸重的:马谡街亭失守,诸葛亮挥泪斩马谡;但关羽义释曹操,循私情把曹操放了,诸葛亮就没有处理关羽。可见,在封建社会,这些明君贤相,说是执法严明,其实是很随意的,在那时不可能有什么严格的依法治国。

依法治国的思想随着社会生产力的发展和社会形态的更替而发生着变化。随着资本主义商品经济和生产关系在封建社会末期的萌芽,出现了一批代表资产阶级利益的思想家,如18世纪的洛克、孟德斯鸠和潘恩等人。他们和资产阶级革命家极力宣传依法治国的思想,把矛头直指王权和神权,否定和鞭笞了中世纪的专横和无法无天的状态,代表了资产阶级的进步思想。洛克说:“谁握有国家的立法权或者最高权力,谁就应该以既定的、向全国人民公布周知的、经常有效的法律,而不是以临时的命令来实行统治”;又说:“使用绝对的专断权力,或者不以确定的、经常有效的法律来进行统治,两者都是与社会和政府的目的不相符合的。”这种思想在与封建阶级的斗争中取得了胜利,并且促进资产阶级革命的成功和资本主义法治国家的逐步建立。

资产阶级的所谓依法治国,有几种形式:有以美国为代表的三权鼎立形式,有以英国为代表的议会制形式,有以法国为代表的总统制形式。他们的国家形式多样,但一般都标谤这么几条:一是法律至上;二是保护人权和公民的权利;三是政府必须依法行政并接受法律的制约;四是司法独立;五是公民的权利受到侵犯应当得到公正的司法救济。

资本主义国家实行的依法治国,与封建社会的专制相比,是一个历史进步。但是,必须指出,资本主义所实行的依法治国,是与其产生的特定社会历史条件相适应并为其服务的,它的经济基础是资本主义的市场经济,政治基础是资产阶级的民主制,思想文化基础是以个人主义、人本主义为特征的自然权利和自然法思想,必然带有其明显的资产阶级局限性,因而也不可能实现真正的、全面的依法治国。当今的资本主义国家,仍然面临着一大堆问题:政治腐败、官商勾结、警察横行、犯罪猖獗、邪教肆虐、种族排外、新法西斯主义抬头等各类问题。他们并非依法治国的“楷模”。

今天我们提出的依法治国,是人民的依法治国,是有中国特色社会主义的依法治国,是中国共产党领导下的依法治国,与资本主义国家的依法治国,有着本质的区别。首先,法律所反映的意志和利益不同。资产阶级的依法治国反映资产阶级的意志和利益,而社会主义国家的依法治国反映人民的意志和利益。其次,法律所赖以建立并为其服务的经济基础不同。前者建立在资本主义私有制基础之上,而后者则建立在公有制经济为主体、多种经济成份共同发展的基础上。第三,法律所赖以制定并保证其实现的政权性质不同。前者是资产阶级当权,而后者是人民当家作主。第四,法律所追求的目标不同。前者追求少数富人的利益,后者则追求全体人民的共同富裕。资本主义国家的性质就决定了他们的依法治国只能是维护资产阶级利益的治国手段。但是,鉴于资本主义依法治国某些具体制度反映了人类文明进程的进步成果,因此尽管性质不同,但在一些具体的法律制度上还是可以借鉴的。

二、依法治国的必要性

按照马克思主义的国家学说,依法治国应当是社会主义国家的一个基本特征。

实行依法治国,对于我们国家来说,是国家治理方式的重大改变,意味着由人治转向法治,由主要依靠政策、行政手段治国转向主要依靠法制手段治国。

为什么必须实行和坚持依法治国,主要原因是:

1.依法治国是发展社会主义市场经济的需要。过去的计划经济是权力经济,靠权力运转,不需要法律,只需要政策、指示即可。社会主义市场经济是法治经济,是市场经济体制与社会主义基本制度相结合,具有主体多元化、运行竞争化、资源配置市场化、政府调控宏观化等特点。它的本质特征和内在规律要求必须以法制作为其建立和运行的必备规则,用法制来指导、规范和保障、促进其健康发展。

首先,市场经济主体的确立有赖于法制。市场经济是多元主体自主经营的经济(计划经济条件下的企业,大多数是有主管部门的,按企业所有制性质不同来划分;市场经济条件下,越来越多的企业变成无主管部门或者不是单一主管部门的企业),必须用法律规则来确认各个市场主体的资格、地位,明确其权利、义务、责任,界定市场主体间的产权关系和由此决定的利益分配关系,才能保证市场主体自由进入市场,并充分调动其参与市场经济活动的积极性。

其次,市场经济运行的保障离不开法制。市场行为要依法规范,市场秩序要依法保障。市场经济的核心是由价值规律支配的商品交换关系。商品交换伴随着市场竞争,必然要求实行法制,确立和实行一套公平、公正、公开的交易规则和竞争规则,以维护市场秩序,保证实现公平交易、平等竞争和正当经营,实现资源的优化配置。随着市场经济的发展,资金、原材料、劳动力由市场调节,社会保险作用的发挥,平等主体之间的关系成为社会中的重要关系,对法治的要求会更加迫切。

第三,市场经济缺陷的弥补也需要法制。市场经济中存在着“市场失灵”的问题。如市场调节具有一定的自发性、盲目性和滞后性,会造成经济总量的供需失衡,可能引起收入差距扩大,不能保证公共物品的供给和生态环境的有效保护,等等,这就需要政府依法进行宏观调控。

2.依法治国是建设社会主义民主政治的需要。

首先,依法治国是社会主义民主政治的本质要求。社会主义民主政治的本质是人民当家作主,按照人民的意志管理国家和社会事务。社会主义法制的本质正是人民意志的集中体现,依法治国就是按照人民意志管理国家和社会事务。二者在本质上是完全一致的。实行依法治国,就是要通过法制的强有力作用来保障人民当家作主。实现人民当家作主,需要加强各项民主政治制度建设,这都必须通过宪法和法律来确认和体现,通过宪法和法律的实施来保障和促进。

其次,依法治国是社会主义民主政治核心的要求。社会主义民主政治建设的核心是加强和改善党的领导。实行依法治国是加强和改善党的领导的基本途径和保障。党要加强对国家和社会的领导,必须把自己的主张和政策通过法定程序转化为国家意志,以法制的规范性形式和程序付诸实施,才能得到普遍遵守和执行。实行依法治国,将充分保障和促进党的意志向国家意志转化,使党的政策法律化,使之在国家治理中充分发挥作用。

第三,依法治国是清除社会主义民主政治建设的现实障碍的需要。社会主义民主政治建设的最大现实障碍就是权力专横和腐败。权力专横和腐败是社会主义国家权力本质的异化。它践踏民主,以权谋私,结果是祸国殃民。遏制、防止、惩治权力专横和腐败,最有效的手段是实行法制,以法制权,使权力必须依法行使,无法滥用;一旦滥用,便会受到法律的严厉追究。这样,才能保证国家政权不改变性质,保证国家的长治久安。

3.依法治国是建设社会主义精神文明的需要。社会主义精神文明是社会主义的一个特征。坚持马克思主义、列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论的指导地位,必须由宪法来确定和保障。社会主义思想道德建设,需要通过社会主义法制的理论和实践的教育、威慑作用来促进,需要借助必要的法制手段来推行,还需要运用法律武器来铲除封建主义残余思想的影响,抵制消除个人主义、拜金主义、享乐主义等资产阶级价值观念和腐朽生活方式的渗透、侵蚀。教育、科学、文化、卫生、体育等事业也需要通过法律来确认其发展的基本方向、方针、原则和管理体制,规范其活动,保障其秩序,巩固其成果,惩戒干扰破坏教育、科学、文化建设的违法犯罪活动,来保障和促进其健康发展。

4.依法治国是实行对外开放的需要。对外开放是我国的既定方针。国家通过对外开放,扩大对外贸易,引进先进技术和国外资金,发展各种形式的国际经济、科技、文化合作和交流,发展同各国人民的友好关系。这就必然产生大量的涉外关系,需要法律来调整。涉外关系的法律调整,不仅需要国内法,而且需要国际法。可见,依法治国不仅是调整国内关系的需要,而且是调整涉外关系的需要。适应对外开放的需要,必须加强涉外法制建设,努力使之与有关国家通行的做法,与国际公认的法律准则和惯例对接,积极签订、加入并严格遵守有关国际条约或者协定,积极参加国际立法及其实施,从而有效地保障和促进对外开放,使我们国家在国际竞争与合作之中立于不败之地。

三、依法治国的条件

1.完备的社会主义法律体系

要实现依法治国,首先要有反映社会发展规律、代表人民意志和利益的法律体系,做到有法可依。法律体系要科学、完整,但不是数量越多越好。有些国家法律、法规多如牛毛,形成了“法律迷宫”,老百姓无法掌握,法官、律师也很难掌握。大陆法系的一些资产阶级国家和地区,经过长期摸索,建立了包括宪法、行政法、民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法等为主的法律体系,一般称为“六法”,构成了资产阶级法律体系的框架。而且这些法律都相对稳定。美国宪法1887年制定,一共7条,200多年不变,后来有些修正案,是比较稳定的。

我国自改革开放以来,一个以宪法为核心的社会主义法律体系框架已经基本形成。在社会政治、经济、文化、教育、科技和其他主要领域,已经基本上做到了有法可依。

理论界认为,我国社会主义法律体系,主要应由以下9个方面的法律构成:

一是规定国家根本制度、公民基本权利和义务、国家机构设置和活动原则等的宪法;

二是规定国家行政机关的组织、职权、行使行政职权的程序、公务员的遴选和管理等的行政法;

三是国家从整体利益出发对经济生活进行干预、对经济秩序予以维护和对市场进行宏观调控的经济法;

四是对行政机关侵犯公民、法人的权利进行救济的行政诉讼法;

五是规定市场经济活动的主体制度、物权、债权、知识产权、人身权制度、行为规则制度和公司、票据、保险、海关制度的民商法;

六是解决民事、商事、经济纠纷的民事诉讼法;

七是规定犯罪和刑罚的刑法;

八是公正地进行刑事诉讼,有效地打击犯罪和保护无辜的刑事诉讼法;

九是规定保护劳动者权益、提供社会保障,对社会弱者予以救济的社会法。

我们的立法不能头痛医头,脚痛医脚,出了问题才想到立法,临时应付,而应当从国家长治久安、长远发展出发,建立一个能够调整和规范各种社会关系的基本法律制度。立法要有预见性,要有计划、规划。九届全国人大制定了五年立法规划和到2010年的立法纲要。抓紧立法,有法可依,这是依法治国的前提。

2.健全的民主制度和监督制度

社会主义法制是同社会主义民主密不可分地联系在一起的。法制要以民主为基础,民主要以法制为保障。我们的法律是经民主程序制定的,体现了人民的意志和利益,依法治国也必须以民主为基础。这既体现了依法治国这种治国方略本身的性质和要求,也体现了社会主义国家的内在本质和要求。社会主义国家,首先应当是民主国家;依法治国,说到底就是民主治国。这里最重要的是加强人民代表大会制度建设。

与民主制度紧密相连的是监督制度。凡是实行依法治国的国家都赋予人民对自己选出来的权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照法定程序进行监督的权力。为了便于监督,同时规定人大常委会的组成人员不得担任行政机关、审判机关、检察机关的职务。律师法还规定了不得担任律师职务,可以保留律师资格,要担任律师职务,就要辞去人大常委会的职务。我国当前应当加强人民代表大会的监督、行政监察和审计监督、司法监督以及群众监督、群团组织监督、政协监督、新闻舆论监督,健全监督法律,加大监督力度,使各种监督机制形成合力,切实发挥它们的威力。历史和现实的经验证明,如果没有有效的监督机制,就很难推行依法治国,也很难实现人民当家作主的权力。

沈阳市工商局推出“执法公示制度”,把执法的职责、内容、程序、标准、期限向社会公开明示,接受监督,效果很好。

3.严格的行政执法制度与公正严明的司法制度

实现依法治国必须有严格的行政执法制度。行政权是由人民通过宪法和法律赋予的。行政机关的行政行为必须在法律规定的范围内进行。特别是在涉及公民权利时尤为如此。行政机关必须依据法定程序行政,行政权力必须接受法律制约,不允许滥用。如果行政机关滥用权力,必然违背依法行政原则,必然出现违法或者不当的行政行为,必然会不同程度地侵害行政管理相对人的合法权益,因而,就必须以有效的法律途径和手段予以纠正。对行政管理相对人合法权益造成的损害予以挽救和补偿。同时,要建立侵权赔偿责任制度,包括追究工作人员的过错责任。

公正严明的司法制度是公民之间出现纠纷,其他途径不能解决,和公民的人身、财产等受到侵害,给予救济的最后一关,也是保障法律得以实施的最后一关,对实现依法治国有极为重要的意义和作用。在我国,当前健全司法制度,要注意4点:

第一,必须切实保证人民检察院依法独立行使检察权,人民法院依法独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这是宪法的规定,必须切实遵守。

第二,司法机关必须享有宪法和法律规定的崇高地位,它们是代表国家依法行使司法权的,尊重和支持他们的工作,就是尊重宪法和法律,尊重国家的司法权。

第三,要继续建立和健全更为科学、更能保障人权和公民权利的审判制度,包括刑事、民事、行政诉讼制度,也包括从立案、侦查、检察、起诉、审判、上诉、申诉到执行等各个环节的制度。

第四,司法工作要有必须的条件,包括办案经费、法庭建设、物质技术装备等,要适用需要。为他们公正执法创造良好的条件。还应进一步健全冤、假、错案责任追究制度。如果没有公正、严明的司法制度,法律制定得再多,也等于零。

4.高素质的执法队伍

古人云:“徒法不足以自行。”法律是靠人来执行的,法律秩序是靠人来维护的。我们必须建立一支数量充足、素质较高的执法队伍,包括公务员队伍、行政执法队伍、法官队伍、检察官队伍、警官队伍。所谓素质较高,包括三层含义:一是要有很高的政治觉悟和品德素质。要忠于人民、忠于法律、廉洁奉公。象谭彦那样。二是要有很高的法律、业务素质。既要懂得法律,又要懂业务,能正确地运用法律解决实际问题。三是要有崇高的职业道德和敬业精神。要廉政勤政,全心全意为人民服务。

5.提高全民的法律意识

实行依法治国,建设社会主义法制国家,首要的和最根本的就是要培养人民群众的民主意识和法律意识,增强群众依法参与民主管理的能力,这是依法治国的一项重要的基础工程。

所谓法律意识,是指人们关于法律现象的思想、观点、知识和心理的总称。它是社会意识的一种特殊的形式。公民(包括国家公务员、各级领导干部)对法律的评价、对法官依法作出的判决是否公正的看法、对依法办事原则的信任程度、对法治环境的感受等,都是依据自己的法律意识而判断的,也是法律意识的表现。法律意识强,就崇尚法律、尊重法律,就能依法立法,依法行政,依法司法,依法办事,依法律己,依法维护自己的权利,依法履行自己应尽的义务。反之,则会藐视法律,不依法办事,不依法律己,走上违法犯罪的道路。要在全社会树立起守法光荣、违法可耻、犯罪可恶的价值观,才能形成良好的法治氛围,使社会关系和谐、社会秩序井然、人民生活安宁。提高全民法律意识是实现依法治国的条件中最基础、最深刻、最有力、最具后劲和长远意义的一个基本条件。

要提高全民的法律意识,必须加强法制宣传,搞好普法教育。这方面中央领导同志已给我们带了头,中央多次举办法制讲座,党和国家领导人带头学法,给全国人民带了个好头。普法很重要,现在不懂法的情况很多。如毒品犯罪,不懂得吸食、种植、运输毒品都是犯罪的。又如,在全封闭的高速公路上,汽车撞死行人不负责任——有的人爬栏杆穿越高速公路被撞死,冤枉。

普法教育的重点应该是增强公民的法律意识;公民中的重点是各级干部,尤其是各级领导干部。他们的地位和作用决定了他们如果有很强的法律意识,就能在全体公民中起骨干作用,就能依法行政和公正司法,改善法治环境。要把目前已经广泛开展起来的依法治理活动长期坚持下去,从基层抓起,从各行各业抓起,通过依法治村、治乡、治县、治市、治省活动,积累经验,不断改进,为依法治国奠定坚实的基础。

现在人们的法律意识是在逐步增强的。案例:有个市因修路要占用农民耕地,在耕地补偿问题上与农民发生了纠纷。当地农民没有去上访,首先想到的是请律师,与政府打官司。政府也没有简单地用行政手段加以压制,而是通过律师和法院依法妥善解决了这起纠纷。这件事耐人寻味:中国这两个特殊的群体——农民和政府官员都明显地增强了法律意识和法制观念。这反映了我国普法的成就。要实现领导方式和习惯的这种转变,并不是一件轻而易举的事。

四、依法治国,建设社会主义法治国家,是一个渐进的发展过程

在我国历史上,虽然早有“法治”的思想,但在持续几千年的封建社会中,从根本上说是不可能做到的,而且那些“法治”的思想本身也带有当时政治历史的局限性。

根据地下文物秦简的发现,早在公元前4世纪左右,秦国已有调整范围相当广泛的法律;到公元7世纪,唐朝法律趋于成熟和定型,世界公认的中华法系,就是在唐代形成的;明清是中国封建社会的最后两个王朝,明清法律是中国封建法律的完备形态,无论是行政立法、民事立法、经济立法、刑事立法、诉讼立法都取得了超越以往的成就。说“中国没有法律传统”,这个说法是不对的。应当说中国有自己的法律传统,而且这个传统有自己的特点:主要是:①礼法互补,综合为治。礼指导着法律的制定,为纲常之礼,是历代封建法典最基本的内容,礼影响着定罪量刑。②天理、国法、人情三者协调一致。从西汉的董仲舒到宋朝的程朱理学,不仅沟通了天理与国法的关系,而且还从天人感应出发,将天理、国法、人情三者联系起来。一方面要求官吏不得“舍法用情”,以体现封建的法治主义;另一方面又主张“法顺人情”,屈法顺情,以适应人们的心理状态和公认的道德标准,甚至为统治者标谤“仁政”。③重公权、轻私权与无讼的价值取向。“公权”即国家统治权,“私权”即私人的财产权。“无讼”不仅是官僚们的价值取向,在老百姓当中也有广泛影响,以诉讼为可耻,视诉讼为畏途。④法自权出,权力支配法律。法律自君出,称之为“钦定”。皇帝所拥有的特权,超越了法律,支配着法律。法是“王法”。⑤严格的身份等级与不同的法律调整。良贱之间同罪异罚,血缘上的尊卑亲疏,也有不同的法律调整。⑥家法是国法的补充。家法与国法共同组成了封建的法律体系,这是中国所特有的。⑦重刑轻民。

1840年后,海禁大开,西方的法律文化与西方的商品一起输入到中国。林则徐提倡“睁眼看世界”。到19世纪70年代,中国早期资产阶级改良派,主张建立议会制度,制定商律,废除刑讯及凌迟之刑与连坐之法。沈家本是当时著名的法学家,受命修订法律,按照大陆法系,起草了民律、商律、民事诉讼法、刑事诉讼法、法院编制法,改变了中国传统的“诸法合体、民刑不分”的法律结构。晚清修律虽然大部分没有实行,但它标志着中国传统的法律体系的解体,开始和世界先进的法律接轨,是中国法律近代化的里程碑。了解中国法制的传统,剔除其封建性的糟粕,继承其民主性的精华,对于今天实行依法治国,加强民主与法制建设,大有裨益。

我国人民经过长期浴血奋斗,最终在中国共产党的领导下建立了人民的国家。我国的民主法制建设大体经历了4个阶段:

建国初期,从1949年到1956年,我们党在法制建设方面做了不少工作。起步比较好,认识到依法治国的重要性,刑法搞了22稿。这是第一阶段。但是,“种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化,或者虽然制定了法律,却没有应有的权威。”

从1957年到1978年,是第二阶段。这一时期没有制定任何法律,宪法遭到践踏,国家主席不经任何法律手续就可以批斗、关押,甚至折磨至死,国家陷入混乱,经济走到崩溃的边缘。这一时期,最高领导人的意志代替了法律,是典型的“人治”的阶段。

从1978年到党的十五大召开前夕,是“人治”“法治”并存阶段。法制建设成绩很大,但问题不少。党的十一届三中全会,邓小平同志提出“发展社会主义民主,加强社会主义法制”的方针,为依法治国,建设社会主义法治国家指明了方向。制定了一大批重要法律,基本上有法可依了,但有法不依、执法不严的情况普遍存在。这一时期的经济得到了很大发展,社会安定,人民幸福,市场经济体制正在建立,市场经济的发展要求加强法制建设。

第四阶段,从党的十五大通过的报告和全国人大通过的纲要规定的“依法治国”,开始了我国依法治国的新阶段。党的十六大,把依法治国的进程推向了一个新的阶段。

依法治国是一个渐进的长期的发展过程。邓小平同志说:我们这个国家有几千年封建社会的历史,缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少。我们实现依法治国,虽然有强烈的客观要求和坚定的信心,但我们国家在这方面的基础还不是很坚固。因此,实现这一目标,必然要经历一场深刻的改革,经历一个充满改革的历史过程。

在这个过程中,我们要着重注意两点:

1.必须更新观念

①要树立法律具有极大权威的观念。

法律有极大的权威,或者说法律至上,这是作为近代意义上的一种思想价值观念,也是在资产阶级革命时期反对封建君主专制制度过程中提出的。由于这个口号本身的科学性、合理性,使它的精神内涵和基本原则超越了提出者的阶级局限,成为全人类共同文化发展的结晶。这也是我们实行依法治国的准则。有人担心提“至上”是否太绝对了,其实“至上”和“极大权威”的意思,无非是说法律的地位崇高。一个国家、一个民族,为了稳固和发展,需要秩序和权威,需要最大、最高的权威。这个权威是什么?只能是法律。法国大作家雨果有句名言:“个人的最大权威是良心,公众的最大权威是法律。”只有法律最稳定、最可靠。历史证明,治理国家不坚持法律的极大权威不行,不这样,民族的命运、国家的兴衰,就必然以当权者个人的品德、才能和经验为转移。邓小平同志讲的“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”就强调了法制的权威作用。江泽民同志在十五大报告中再次强调了这个观点。

我国的法律是在党领导下,通过人民民主选出的国家权力机关制定的反映全体人民意志和要求、反映社会发展客观规律的行为规范。如果它还不具有极大的权威性,什么权威还比它更大?有人说,法律可能被废除或者修改,怎么会有极大权威呢?废除的法律将会被新法代替,修改后的法律仍然是法律,而且废止、修改本身也是依法进行的。因为法律是人民意志、党的意志、国家意志的体现,说“法律的极大权威”,事实上是说人民意志、党的意志、国家意志的极大权威。

在这里,要处理好两个关系,一个是权力与法律的关系,解决是“权大”还是“法大”的问题,也就是“人治”还是“法治”的问题。有的人认为,权就是法,因此决策不依法,遇事不讲法,办事不懂法,以权代法,以权压法的事时有发生。这种把权力凌驾于法律之上的做法,是违背党章和宪法的,是与依法治国不相容的。二是执行法律与执行政策的关系。政策是法律的灵魂,但有的政策没有法律那样稳定和规范,具有阶段性和灵活性。在市场经济条件下,实行依法治国,应当由过去主要依靠政策办事转变为既靠政策,更要靠法律办事。遇事想问题,包括领导决策、讲话、起草文件、处理重大问题,解决纠纷,都要想到有无法律规定。凡是有法可依的,都要依法处理;无法可依有政策规定的,按政策办理。这就要求我们既要学习党和国家的政策,更要学习宪法和法律。

②要树立“在法律面前人人平等”的观念。

法律的平等性是法治国家的基本特征。在法律面前一律平等,权利平等,义务平等,适用法律平等,犯罪追究也一视同仁,从普通公民到领导干部,从名人、富人到一般公民,一律平等。在法律适用上不能因身份地位不同而处罚不同。犯了罪,对“能人”“名人”网开一面的做法是错误的。

③要树正确的权利与权力、权利与义务的观念。

从根本上说,权利是人所共有的不可剥夺的。宪法规定:“中华人民共和国一切权力属于人民。”这既阐明了中国人民权利的本源,又赋予权利以法律保障,还揭示了权力与权利的关系。权力是人民授予的。人民是国家的主人,是国家权力的主体。一切国家机关及其工作人员都是人民的公仆。他们受人民之托行使权力。封建社会有“臣民”、“子民”、“父母官”的说法,今天还这么说,就把“人民”和“公仆”的位置颠倒了,就是本末倒置了。现实生活中,权利与权力的关系、官与民的关系,往往被倒置,以至于权力侵犯权利的现象时有发生,这是与依法治国不相容的。对权力要加以监督和制约,严禁滥用。国家机关的权力要受到宪法和法律的约束和限制,法律没有规定的,不能去做;对公民,法律没有禁止的,公民都可以做。

权利和义务是统一的。在我国,不允许只享受权利而不尽义务,也不允许只尽义务而不享受权利。现在,某些干部轻公民权利重公民义务的观念很深。其实,权利和义务相比,权利更重要,人民的权利不仅是固有的,而且是根本的。我们党和国家机关的宗旨是为人民服务,我们的一切行动一定要以维护和保障人民的权利为出发点和归宿。我们要理直气壮地讲公民权利,讲人权。有些地方出现的刑讯逼供,非法拘禁等情况,是对公民权利的侵犯,是对法律的藐视,也是同我们党全心全意为人民服务的宗旨背道而驰的。

④树立制约权力的观念。

在法治国家,权力与法律是不能分离的。国家的一切权力来自人民且属于人民;人民以民主形式创制法律;国家机关依法享有并行使职权,依法办事,并受法律的约束。不受制约的权力必然会被滥用,必然会导致腐败和罪恶。任何权力不受制约,任何组织不受制约,这个组织就要出怪事,出坏事,这是规律。陈希同的问题,王宝森的问题,山东泰安市委班子烂掉的问题,为什么会出现,其中一个重要原因就是缺乏制约。地位越高,不受制约,给国家、给民族带来的灾难、损失就越大。

⑤树立国家是公权力机关的观念。

这种公权力,对外抵御侵略,对内维护秩序。但是,它是政治组织,不是谋利的经济组织。把国家和谋利的经营活动联在一起,经济搞不好,钱权交易难免,政治容易腐败。必须把政权从经济中剥离出来,政权要管经济,但只是职能性管理,而不是经营谋利。

⑥树立“依法治国是我们党的领导方式和执政方式”的观念。

依法治国在党的十五大会议上作为治国方略第一次载入党的纲领性文献,充分体现了中国共产党在政治上和理论上的成熟。这是对发展社会主义民主和健全社会主义法制提出的新的更高要求,是对邓小平理论的发展与创新。“依法治国,建设社会主义法治国家”作为我们执政党的领导方式和执政方式,同过去计划经济下那种重人治轻法治的状况划清了界线,也同西方资本主义国家的法治划清了界线。这种领导方式的基本形式是要实现由过去主要和直接运用制定政策来治理国家,向主要和直接运用法律来治理国家的转变。不仅要靠政策,更要健全法制,依法办事。这种执政方式的基本形式是,使国家权力按照法律规定的权利义务来行使,即共产党领导和支持人民依法行使掌管国家的权力,保证国家各项工作都依法进行。这种领导方式和执政方式最能体现加强和改善党的领导。依法治国,从制度和法律上保持党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,解决了执政党与国家、政策方针与法律的关系问题。这是社会主义国家的一个创举,在国际共运史上具有重要意义。

2.改革具体制度

根本制度要坚持,具体制度要改革完善。

①立法制度

现在的部门起草法律、法规草案的情况,难于避免部门立法的色彩,难于避免部门利益的干扰。客观原因是,各部门对各自分工管理的行业的情况熟悉;主观原因是,立法是利益、职权、矛盾的重新调整,在这个过程中,自觉不自觉地向本部门倾斜。这种情况要避免,在起草的时候就要避免部门利益和部门倾向,可以考虑由专家起草,综合部门起草。

②行政执法制度

要加强行政程序上的立法和执法,如行政许可和行政收费问题,解决权力寻租问题。要加强监督制约机制,解决以罚代刑问题。行政处罚法的执法到位,坚持依法办事——如罚没款收支两条线问题。

③司法制度

要防止司法腐败,保证司法公正。要完善公开审判制度,抗辨制度等,要加强审判和检察监督。

五、加强和改善党的领导,是依法治国,建设社会主义法治国家的关键

依法治国,是一项涉及面广、政策法律性强的全局性工作,必须加强党的领导,各级党委要把依法治理纳入党委的重要工作日程。党政一把手,政府有关部门的负责同志要拿出一定时间和精力,关心这项工作,要通盘考虑,统筹安排。在一个省、一个市、一个县,每年至少应当听取一次有关依法治省、治市或者治县工作情况的全面汇报,对一些重大问题,党委应当适时作出决策,由人大、政府和两院党组织保证贯彻执行。各级、各机关党组织也要及时向党委汇报工作情况,争取党委的领导和支持。

在加强领导的同时,也要注意改善党的领导。由于我们建国初引进的是前苏联党领导国家政权的模式,把共产党独占领导权理解为党政职能不分,这既背离了马列主义关于党和人民关系的基本原理,又为一些人崇尚人治、破坏法治提供了“依据”,在思想、理论上造成了一定的混乱,在实践中也造成了很大的危害。因此,我们在始终不渝坚持和加强党的领导的同时,又要努力改善党的领导。这方面,要注意两点:一是要处理好党政关系。我们执政党对国家事务的领导主要是通过把党的路线、方针、政策经过法定程序变为国家意志,向国家机关推荐干部的形式来实现的。要正确区分党的领导权和国家统治权的界限,做到党政职能分开。该由国家权力机关决定的事,党委主动建议人大审议决定,使之成为有约束力的国家意志和人民意志。该由政府办的事,要由政府去办。该由司法机关办的事,要由司法机关去办。这种党的执政方式的改善,不仅不会削弱党的领导,而且能增强党的执政地位,有利于党委总揽全局、协调各方。二是坚持党必须在宪法和法律范围内活动。这既是宪法对一切政党组织的规定,也是中国共产党的党章所规定的。党领导人民制定宪法和法律,党也要领导人民遵守宪法和法律。任何组织和个人在法律面前都是平等的,不得有超越于法律之外或者凌驾于法律之上的特权。党和国家的各级干部更必须严格依法办事,模范地遵守和执行法律,而不能滥用职权践踏法律。这样,既是维护法律的权威,也是维护党的权威,维护党的领导。

实现依法治国,建设社会主义法治国家的宏伟目标,是一个较长的历史过程,不可能一蹴而就。我们要有使命感、紧迫感,一步一个脚印,扎扎实实地推进。我们相信,在以胡锦涛同志为核心的党中央领导下,经过全党、全国人民的共同奋斗,依法治国,建设社会主义法治国家的目标一定能够实现。