关于依法治国主体的思考

关云芝

何谓依法治国?依法治国是一种治国思想体系、一种治国原则体系和一种治国制度体系的总成，包含有丰富的内容。在这一整套的庞大体系中，宪法是法治的标志，依法治国就是依宪治国，依宪治国是依法治国的核心。依法治国的前提是有法可依，依法治国的关键环节是有法必依，执法必严，违法必究。依法治国的必要保证是执政党依法执政。

如果说，依法治国被确定为新形势下党治理国家的基本方略，依法执政被确定为党治国理政的基本方式，那么，首要的任务是从依法治国主体的角度，明确依法治国的主体是谁，各级各类主体的职责功能及各类主体之间存在什么样的关系。

依法治国的法治主体是谁?包括政党、政府、企业、社会组织和社会所有个体。从共性的角度思考，在完备的法律体系规范下，在有法可依的前提下，在违法必究的保障下，所有主体都应该积极强化法治观念，奉行法治精神，对所有违法事件和行为，依法做出积极法治行为。让法治观念深入人心，让法律知识成熟在心，让法治行为蔚然成风，实现所有法治主体依法自律，各司其职，共同努力实现依法治国。用十八届四中全会的语言来表述就是:坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

从差异性的角度思考，如果说所有法治主体都是依法治国的践行者，那么各个主体在践行法治的过程中，主要发挥作用的领域、方式不尽相同。

一、中国共产党是依法治国的执政主体

中国共产党重要主体作用的发挥主要体现在以下几个方面:

(一)中国共产党是依法治国战略的倡导者

党的十五大就提出依法治国、建设社会主义法治国家的奋斗目标。十八大要求坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，加快建设社会主义法治国家。十八届三中全会做出全面深化改革的重大部署，要求推进法治中国建设。十八届四中全会则对依法治国做出了具体的战略部署，第一次在建党历史上把法治作为中央全会的主题，提出建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标。这是对我国中国特色社会主义制度和理论的一大发展和进步。

(二)中国共产党是依法治国的组织者

在建设社会主义法治国家进程中，党始终发挥着根本性、全局性的引导作用。主要表现:党代表人民、带领人民、组织人民基本完善了我国的法律体系，实现有法可依;党充分发挥总揽全局、协调各方的组织协调作用，领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，确保依法治国的正确政治方向;党统筹国内国际局势，统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，促进发挥法治的引领和规范作用。

(三)中国共产党是依法治国的领导者

中国共产党依法治国的领导地位是我国宪法赋予的。坚持党在依法治国中的领导，也是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，国家和社会生活法治化才能有序推进。中国特色社会主义的最大特色、最本质特征就是党的领导，必须在党的领导下，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。

(四)中国共产党作为依法治国领导者的制度保证

党规党纪是管党治党建设党的重要法宝。拥有一整套党内法规制度，是中国共产党的一大政治优势。依规管党治党是依法治国的重要前提和政治保障。如果说在革命战争年代，就是靠严明的党规党纪维护党的集中统一，保持党的凝聚力、战斗力。那么党取得执政地位后，国家法律和党内法规共同成为党治国理政、管党治党的重器。党规党纪依宪建制，同时又严于基本的法律规范。业已形成的一整套系统完备、层次清晰、运行有效的党内法规制度体系，包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则，体现着党的先锋队性质和先进性要求，使管党治党建设党有章可循、有规可依。

(五)中国共产党作为依法治国领导者的作风保证

严明党纪，从严治党的作风，是中国共产党作为依法治国领导者的作风保证。十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央坚定不移改进作风、坚定不移惩治腐败，旗帜鲜明、态度坚决、意志品质顽强、领导坚强有力。习近平总书记强调:“党要管党、从严治党，靠什么管，凭什么治?就要靠严明纪律。”八项规定逐渐深入党员干部的思想中，群众路线教育实践活动初见成效，把权力关进制度的笼子里的成果不断扩大，风暴是的反腐成效明显。但是，新形势下，党面临“四大考验”和“四种危险”，党风廉政建设和反腐败斗争，党要管党、从严治党一刻不可放松。

二、政府是依法治国的行政主体

各级政府作为依法治国的行政主体，必须坚持在党的领导下、在公众的监督下，在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

(一)依法履行政府职能

简而言之，政府只应在法律规定许可的前提下行使行政权力，即行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为的行为底线。各级政府做到依法行政，首先就是职能清晰，明确能做什么，不能做什么，并通过推进事权规范化、法律化，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府执行和统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。保证政府依法行政的方式之一，就是推行政府权力清单制度，从根源上消除权力设租寻租空间。

(二)依法履行行政的程序

明确政府行为不仅要照章行事，而且要按序作为，违反程序也是一种违法行为。完善行政组织和行政程序法律制度，健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，实现决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。杜绝拍脑门决策，拍胸脯执行，拍屁股逃责的劣行。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，推行政府法律顾问制度。

(三)依法承担行政责任

建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

(四)依法推进政务公开

政务公开，让政府的行政行为在阳光下运行，是杀菌防腐、医治行政顽疾的良药。坚持以公开为常态、不公开为例外原则。政务公开是指向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，包括决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。当前应重点公开财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政务信息，积极推行行政执法公示制度，推进政务公开信息化建设。

(五)依法接受对行政权力的制约和监督

实现政府内部权力的制约常态化。完善政府内部上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。实现政府内部权力的专门监督，改进完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。政府在行政过程中自觉接受内部监督的同时，必须积极关注和回应社会监督。

三、企业、社会组织、公民是依法治国的监督主体

监督权是公民主体地位的重要体现，充分履行监督权力是依法治国的关键环节。

(一)企业、社会组织、公民具有双重地位

企业、社会组织、公民无疑是司法执法的客体，企业要依法获取利润、社会组织也要依法进行社会活动，公民要依法自律生活，只要是法律没有规定禁止的言行，即是合法的。这与政党和政府“法无规定不可为”的要求相比，处于更宽松的法律地位。对于这些客体而言，更重要的是作为依法治国主体，以权力的合理划分与相互制约为核心，依法对各种行使国家权力的行为和其他法律活动进行监督，是维护法治，制约权力、防止腐败和保护公民合法权益的重要主体。本质上无论是国家监督还是社会监督，其最终监督主体是公民。

(二)公民监督主体地位的制度保障

人民代表大会制度是体现人民监督主体地位的根本政治制度。法治建设出发点是为了人民、法制建设的过程要依靠人民、法治建设的结果要造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，充分发挥，积极履行法律监督的责任和义务。

(三)公民作为监督主体行使权力的方式

十八届四中依法治国决定中指出:必须保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理社会事务。必须使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范。监督权是公民主体地位的重要体现，国家机关监督、政党监督和社会组织监督，是人民监督权的间接行使方式。社会舆论监督和人民群众监督是人民监督权的直接行使方式。当前法治国家建设的迫切任务是，尽快完善制约和监督机制增强监督合力和实效。一方面，各级各类国家机关及其工作人员要树立“被监督意识”，保证人民赋予的权力始终在阳光下运行;另一方面，人民群众也要树立“监督意识”，掌握法律、遵守法律、运用法律，提高监督能力，拓宽监督途径，在权力监督中发挥更好的主体作用。

(中共吉林省委党校)