关于宪法监督几个问题的梳理

习近平总书记指出，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。法律的生命力在于实施，徒法不足以自行，作为国家根本大法的宪法也是一样。依宪治国关键是要保障宪法的有效实施，宪法实施是宪法制度的重要方面。我国是人民当家作主的社会主义国家，我们要毫不动摇地走中国特色社会主义政治发展道路，毫不动摇地坚持依宪治国和依宪执政，也就必须要毫不动摇地保证宪法的贯彻实施。

宪法监督是宪法实施的关键和核心内容。党的十八届三中全会提出要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。十八届四中全会进一步提出完善宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，还提出加强备案审查制度和能力建设。完善宪法监督制度，是全面推进依法治国的必然要求。党中央的文件把宪法实施和宪法监督一起论述，也说明了宪法监督制度对于宪法实施的重要性，宪法实施离不开宪法监督，有赖于宪法监督。我们必须按照这个既定的目标方向，在相关制度安排上进一步厘清思路，在关键环节上要有突破，实事求是逐步推进，任何时候都不应该动摇和否定这一目标，也没有任何理由怀疑和偏离这一方向。

我国宪法监督的权力是赋予立法机关即全国人大及其常委会的，但这一职权行使得很不充分，很多时候实际处于休眠状态。国家权力机关的组成人员和机关工作人员，也普遍对宪法监督问题陌生，这的确是件很遗憾的事。宪法不能“束之高阁”，要切实有效贯彻实施，必须要有保障和监督的程序和机制，要让国家权力（包括立法权、行政权和司法权）在宪法的轨道上运行，要对有关机关和组织的违宪行为予以追究，要对公民的宪法权利有救济程序。因此在宪法学习和实践中，有必要对宪法监督制度给予足够的关注，厘清宪法监督的功能和程序，分析我国宪法监督制度的现状和问题，思考加强和完善我国宪法监督制度的路径。基于这样的思路，笔者对宪法监督的几个问题作了一些简单的梳理。

一、什么是宪法监督？

宪法监督一般是指宪法监督机关对国家机关和政党的权力行为进行监督、以保障宪法实现的制度和活动。这是大多数宪法学者认可的宪法监督概念，笔者认为这样定义宪法监督是恰当的。

宪法监督通常只能由宪法授权或宪法惯例认可的特定国家机关进行，具有特定的监督程序和监督方式，监督对象首先是国家机关的行为，主要是对法律、法规等规范性文件以及国家机关权力行使的合宪性所进行的审查和监督。政党组织直接涉及宪法和宪法性法律的行为，也是宪法监督的对象。宪法监督的目的是防范国家权力的滥用，保障公民的基本权利，维护宪法权威。

从本质上来说，宪法监督是为了控制和约束公权力，保证和维护公民权利。我国宪法规定“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”，只是表明公民也必须遵守宪法，这并不意味着宪法监督的对象包括公民和社会团体、企事业组织。公民违反法律的行为可能在广义上勉强可以理解为违反宪法的行为，但公民的违法行为并不直接表现为违宪，公民并不能成为违宪的主体，这与宪法的性质有关。这一点应该明确。

至于政党，由于它在现代国家政治生活和政权机关中的特殊地位和作用，所以应当作为宪法监督的对象。特别是执政党的方针政策很可能体现为国家法律或行政机关的政策，直接关系国家权力的行使和公民权利的保护，应当纳入宪法监督的范围。

从宪法政治的实践来看，宪法监督表现为以法定方式进行合宪审查、纠正违宪事件、追究违宪责任，从而保证宪法实施，因此宪法监督同宪法实施、宪法保障、违宪审查（或合宪性审查），乃至宪法诉讼等概念，或内涵有一定的近似，或外延有相当程度的重合。我国实务工作者在使用这些概念时时常未作严格的区分。倘若对这些概念作个简单定义，宪法实施是贯彻落实宪法的一系列制度和活动；宪法保障是指国家机关为保证宪法实施而开展的活动；违宪审查是指特定国家机关对立法或其他法律文件是否合宪进行审查和处理的制度和行为；宪法诉讼是指以司法程序审理特定对象的违宪行为的诉讼制度和诉讼活动。区分这些概念在实践中也是有意义的，比如违宪审查是特定国家机关的职权，宪法监督虽然也是特定国家机关的职权，但它的范围可能比违宪审查要广，而宪法保障机关也可能不限于特定的宪法监督机关。

本文在叙述中未对宪法监督和违宪审查的概念作很严格的区分。同时，对违宪审查、合宪性审查两个概念，也基本上是作为同一含义使用的。

广义的宪法监督应当包括宪法解释，宪法解释可以看作是宪法监督制度的一部分。宪法解释机关一般就是宪法监督机关，宪法监督有时伴随着宪法解释，宪法解释也往往因宪法监督而引起。如有权机关审查涉宪案件或受理宪法监督请求时，有可能需要依据宪法的原则和精神，对宪法条文的含义作进一步明确。宪法解释也简称为释宪，是指宪法解释机关根据立法精神，依照一定的原则、标准和程序，对宪法规范所作的解释和说明。它可以在一定程度上解决宪法文本与社会实践之间的张力。

二、宪法监督有什么意义？

对宪法监督的功能，主流观点和学者的看法没有太大的差异。大体来说，宪法监督的功能主要有以下三个方面：

（一）保证宪法的地位和统一的宪法秩序。成文宪法大多规定了宪法的根本法地位，如果出现普通法律及其他规范性法律文件与宪法基本精神及规定冲突的情况，或者发生国家机关权力运行及活动违反宪法的情况，就需要通过宪法监督制度审查、纠正和追究。如我国宪法明确宣示“宪法是国家的根本大法”，规定了它的最高法律地位和法律效力。宪法是最高的行为准则和普通法律的母法，宪法监督保证了一切违宪行为得到纠正和追究，一切法律法规不能与宪法相抵触，从而保证了宪法的根本法地位，保证了宪法权威和最高法律效力，形成了统一的宪法秩序。没有宪法监督，宪法的根本法地位只是个文本宣示，停留在文本上或理念上，没有实践意义。

（二）保障公民的基本权利和自由。作为“人权保障书”的宪法，确认了公民的权利和自由，法律、法规等规范性文件应当依据宪法的规定，对公民的基本权利和自由作具体化的规定，以保证公民基本权利和自由的实现。如果法律、法规等规范性文件的规定违背了宪法的规定或者精神，必然损害宪法所确认的公民的基本权利和自由。国家权力运行甚至政党的活动，也可能侵犯或损害宪法所确认的公民权益。宪法监督保证了法律、法规等规范性文件与宪法规定的一致性，保证了国家权力的正确、规范运行，当然也就保障了公民的基本权利和自由。宪法规定的公民基本权利，不一定都能体现为普通法律的规定，当公民宪法权利受到侵害的时候，宪法条文在司法中被引用、宪法权利能够被司法救济，就显示了它的特殊价值。没有完善的监督制度，宪法就有可能只是一张“写着人民权利的纸”。

（三）巩固民主制度和实现法治国家。宪法就是民主制度的法律化、制度化，如果宪法得不到实施，将导致国家的根本制度遭到侵害、破坏或改变。法律制度的建立以及各种法律的制定均需以宪法为依据，如果宪法得不到实施，那么该国的法制的健全和统一也就无从谈起。法治国家的重要前提之一，是以宪法为核心的法律体系的和谐统一。可以说，对宪法的保障和监督是否得力与有效，是衡量一个国家政治稳定程度以及民主与法制健全程度的标尺。

宪法政治的实践让我们看到，有了宪法监督和违宪审查，才能让宪法活起来，让宪法起作用，给宪法装上牙齿。我们说我们有部好宪法，显然是说它的内容好，它规定了国家一切权力属于人民、人民通过人民代表大会行使国家权力，规范了国家机关权力运行的原则和制度，规定了公民享有的权利和自由。可是宪法如果得不到有效实施，那它只能是“看上去很美”。要把内容的好变为现实中实实在在的好，把宪法规定的内容落实到政治生活和社会生活中，就必须建立起完善的宪法监督制度。宪法监督必然是对立法或其他法律文件是否合宪进行审查和处理，宪法监督意味着进行违宪审查，所以可以把二者看作是一回事。没有违宪审查，宪法仍然是没有牙齿的老虎。

三、宪法监督的内容有哪些？

宪法监督的内容包括哪些，或者说宪法监督的范围和主要措施有哪些，我们从以下三个方面再作一个梳理：

（一）审查法律、法律性文件是否合宪。宪法监督的最主要内容就是审查法律、法规、行政命令等规范性文件是否符合宪法。如果不能对法律或部分法律的合宪性进行审查并撤销违宪的法律，所谓宪法监督很可能就会落空。在立法监督体制和专门机关监督体制的国家，立法机关和专门机关有权宣布违宪的法律、法规、行政命令等无效，有权撤销或者改变一切程序违宪或内容与宪法相冲突的法律、法规、行政命令等规范性文件。在司法机关监督体制的国家，普通法院在审理具体案件时有权拒绝适用违宪的法律、法规、行政命令。在我国，党政机关制定的规范性文件量多面广，对国家法制统一和公民权利保障，带来一定的难度。对规范性文件的违宪审查，理应成为宪法监督的重要内容之一。

（二）审查国家机关以及政党等行为是否合宪。在立法监督体制国家，立法机关有权决定是否罢免由其产生的领导人的职务。在专门机关监督体制国家，专门机关还审理涉及由选举产生的领导人选举案和政党违宪案，并作出裁决。在我国，除了对国家机关制定的规范性文件进行违宪审查之外，随着社会主义民主法治进程的推进，对国家政权机关乃至政党组织的行为是否合宪或者说是否违宪进行审查，或许也会提上议事日程。中国共产党的领导是我国宪法规定的，但党也必须在宪法法律的范围内活动，关于政党行为是否合宪的审查是个复杂的问题，这里不再赘述。

（三）裁决国家机关行为是否越权。宪法法院或者宪法委员会拥有国家机关权限争议裁决权，有权处理国家机关之间的权限争端。宪法规定了各个国家机关的职权，要求它们各司其职，协调配合，共同实现国家的职能。如果国家机关之间出现权限争议，如违反宪法规定企图扩展自己的职权或者放弃自己的职权，宪法监督机关有权予以裁决。在我国，人民权力的根本一致性，并不能说明国家机关之间的权限争端是个伪问题，比如我国最高法和最高检作出的司法解释，有个别的就有僭越最高国家权力机关立法权之嫌；人大及其常委会对司法案件的监督，也可能会触碰国家机关之间的权限问题。谁也不能保证我国绝对不出现需宪法监督机关裁决国家机关之间权限争端的情况。

四、宪法监督主体是什么？

由什么机关专司宪法监督，是由一个国家的宪法监督体制决定的。世界各国宪法监督体制包括立法机关监督体制、司法机关监督体制和专门机关监督体制三种。对世界各国宪法监督体制的梳理，主要是为了更好地理解我国的宪法监督主体，探讨完善我国宪法监督体制的思路。

（一）立法机关监督体制。立法机关监督体制是由国家的立法机关或最高国家权力机关审查、裁决违宪行为。这种监督体制，监督主体无疑是国家立法机关或最高国家权力机关，西方国家如瑞士宪法规定，联邦议会有权采取旨在执行联邦宪法、保障各州宪法以及执行联邦义务的措施。我国和原来苏联东欧社会主义国家，宪法监督体制相似，监督主体通常为该国的议会或人民代表大会。一些国家在最高国家权力机关内或者最高国家权力机关之外设立了宪法与法律委员会、宪法法院等专门机构，这些机构都是为了协助代表机关实施违宪审查权的，它们并不具有对代表机关制定的法律实施宪法监督的权力。

（二）司法机关监督体制。司法机关监督体制是指普通法院在审理具体案件的过程中，对该行为所适用法律、法规和其他规范性文件的是否合宪进行审查、裁决。少数国家规定只有最高法院才拥有违宪审查权，但大多数国家并未明确规定，可以推论下级法院也享有违宪审查权。宪法监督主体通常由各级普通法院构成，其中最高法院对于相关判断具有最高决定权。司法机关一般奉行“不告不理”原则，当事人违宪诉讼是启动违宪审查和监督的前提。普通法院是通过审理具体民事、刑事和行政案件，就作为该案件审理依据的法律、行政命令是否违反宪法进行审查。法院如果认为某项法律、行政命令违宪，只是拒绝将其适用于所审理的案件而无权改变或者撤销。判决只对该案件的当事人有效，即只具有个别效力。有人认为，司法机关监督体制，便于在具体案件中对公民的宪法权利给予保护和救济。但也有人认为司法机关监督体制的缺陷也是明显的，无法改变或撤销抽象违宪行为，而且这种体制也不适合于我国国情。

（三）专门机关监督体制。专门机关监督体制是由宪法规定的专门机关对法律、法规和其他规范性文件的是否合宪进行审查、裁决。主要有宪法法院的监督和宪法委员会的监督两种形式。（1）宪法法院监督是在国家机构中设立专门保障宪法秩序的宪法法院，以特定的程序审查法律文件等是否符合宪法。德国宪法法院主要负责审查法律、法规是否合宪，解决公共机关之间的权限争端，监督选举和公民投票，审判弹劾总统的案件，解散违宪的政党，受理宪法控诉等。宪法法院可以主动对法律是否合宪进行一般性审查，以抽象的原则审查为主，适用一审终审制，判决具有一般效力。（2）宪法委员会监督是由宪法委员会监督和保障宪法实施。法国宪法委员会主要审查国民议会和参议院通过的法案是否合宪，监督议员、总统选举的是否合宪，判断有争议的选举是否合宪，裁决政府与议会之间的权限争议和在重大决策前为决策者提供咨询等。

以上对宪法监督体制的大致归类，只能算是从宪法教科书中搬来的简明概括。探讨如何完善我国的宪法监督制度，仅仅依据简单的比较可能轻率。不同的宪法监督体制，往往根植于特定的历史传统和现实需要，显然更与立宪者的宪治信仰和意识形态有关。很难说哪种监督体制好，或者不好，但我们可以通过不同宪法监督体制的比较，分析产生和支撑这种体制的背景和观念的差别，从而帮助我们作出借鉴和最优选择，为完善中国特色的宪法监督体制服务。

我国宪法监督是立法机关监督体制，宪法监督的主体是全国人大及其常委会。宪法规定全国人大有权监督宪法的实施；改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定。全国人大常委会有权解释宪法、监督宪法的实施；监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。此外立法法和监督法对全国人大常委会对法律、法规以及决议、决定、命令等规范性文件备案审查的原则、程序、方式、处置等进一步作了明确的规定。

在这种立法机关监督体制下，监督的对象主要不是最高国家权力机关所制定的法律，而在于法律以下的规范性法律文件。有人认为这种监督体制，有利于人民权力的统一行使，体现了人民主权的不可分割。这种监督理论以对人民主权的绝对信任为前提，认为人民代表机关的性质和地位，一般不可能出现违宪行为，即使出现了违宪行为也被认为是完全有能力自我纠正的，无须其他国家机关纠正。也有人认为这种监督体制，不利于改变或纠正权力机关的不当行为、保证法律的合宪性。

有人建议在我国设立（人大及其常委会之外的）专门的宪法监督机关，在我国现行体制下是否可行，仍然是个需要探讨的问题。如果在全国人大（或者全国人大常委会）之下设立专门的监督机构，实际上依然是立法机关监督体制，它不能对全国人大（甚至全国人大常委会）制定的基本法律进行审查。在全国人大（不是全国人大常委会）之下设立专门的监督机构，似乎可以作为一种折中或过渡性的办法，既不突破现行权力机关监督体制，又可极大提高监督机构的权威性，并可以对全国人大常委会制定的法律进行审查，有很大的作为空间，是一个可以考虑的选项。

五、宪法监督的方式有哪些？

（一）事前监督与事后监督。事前监督是在法律、法规和法律性文件等生效之前对其是否合宪进行审查的预防性监督。如法国各项组织法在颁布以前，议会两院的内部规章在执行以前，均应提交宪法委员会审查，由宪法委员会裁定其是否符合宪法。事后监督是指宪法监督机关在法律、法规和法律性文件颁布实施之后，或者在特定行为产生实际影响之后对其是否合宪进行审查的监督。宪法诉讼就是典型的事后监督。

我国的宪法监督是事前监督与事后监督相结合制度。全国人大及其常委会既可对法律、法规是否合宪在生效前进行审查，也可以受理对上述文件是否合宪的审查建议，进行事后监督。如根据立法法规定，全国人大及其常委会除了可以对法律、法规等进行自动审查外，还可以应有关提请或建议进行审查。从我国宪法规定来看，我国宪法监督的制裁措施包括，撤销与宪法相冲突的法律和地方性法规，撤销有关机关的违宪决议、决定等规范性文件；不批准违宪法案；罢免违宪责任者的职务等。

（二）具体监督与抽象监督。具体监督是具有宪法监督权的机关在审理具体案件的过程中，对该行为所适用的法律、法规和其他规范性文件是否违宪的问题一并进行审查，即附带性审查。在附带性审查中，宪法监督机关的判绝不是针对该立法是否合宪直接进行的，而是针对该具体案件进行判决，因此判决的约束力也只是限于个案。在判例法国家，按照“遵循先例”的原则，这种判决也就具有了普遍约束力。抽象监督是不针对具体案件，而是对法律等规范性文件是否合宪作一般性审查。在由立法机关、专门机关负责宪法监督的国家，一般都实行抽象监督方式。

我国的宪法监督为抽象监督。全国人大常委会的法制工作委员会专门负责法规的合法性审查，下设法规审查备案室负责具体的法规合法性审查工作。从体制上看，法规审查备案室不能对全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的其他法律进行审查，不可能担负起违宪审查的职能。此外，不论事前监督还是事后监督、主动审查还是被动审查，仅就法规以及其他规范性文件而言，涉及面广、数量非常庞大，全国人大法工委下设的法规审查备案室能否有效完成审查任务，尤其是法规审查备案室的位阶、独立性和权威性，显然存在疑问。这正是宪法监督制度建设需要认真考虑的关键环节之一。

六、哪些问题影响我国宪法的实施？

我国宪法监督的依据、监督主体、监督的范围和内容、监督的方式、对违宪行为的制裁措施，是有宪法法律规定的，但是宪法监督制度迟迟不能有效运行起来，宪法实施受到各方面因素的制约，表明在制度建设上还有很大的缺陷和不足。当下最重要的问题是找准核心问题，通过法制建设和制度创新，在关节点、关键问题上有所建树，有所突破，从而激活“沉睡”的功能，把宪法法律的规定落到实处，使宪法监督制度真正运转起来。

有哪些问题需要引起我们注意呢？

（一）宪法是根本大法的权威性不足，宪法信仰不足，宪法监督的社会环境不适应依法治国的要求。社会上有一种心态很普遍：觉得宪法高高在上，离自己很远，甚至觉得宪法规定就是一个宣言，与实际生活无关。也有一种看法认为：宪法是虚的，是原则性和倡导性的，不具有普通法那样的适用性。对宪法的尊重和宪法信仰的缺失，也是宪法被“束之高阁”的社会原因之一。值得注意的是，执政党以及领导干部的宪法信仰和对宪法的尊重，是最为关键和重要的。我国有以吏为师的传统，关键领导干部的示范作用，不可小觑。

（二）国家权力机关怠于行使宪法监督职能，保证宪法遵守和执行的作用没有真正发挥出来。我们看到的现象是，多少年来，全国人大常委会除了对于涉及香港澳门问题的违宪审查，回应社会和公民对违宪审查的关切和呼声不够。面对公众和社会关注的涉宪事件，公民或社会组织已提起违宪审查请求，而且社会呼声高涨的时候，作为宪法监督机关不作出积极的、公开的回应，即便是做了很多幕后的协调沟通，促使问题得以解决，人们对立法机关的作为依然是怀疑的、不信任的，对宪法监督机关的权威也是有损害的。目前来看，这方面的程序缺乏，或者说不细、不具体，仅有宪法原则性的规定。当公民或社会组织提起违宪审查的请求时，如何启动相关程序、作出回应或答复，似没有可操作的规定。

（三）对法律法规是否合宪的审查，缺乏完整的制度规定。现行监督体制和机构，不能对全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的其他法律进行审查；全国人大常委会法工委下设的法规备案室，这是全国人大法工委的一个工作部门，它的职能只是对有关审查要求与审查建议进行先期研究，也仅限于对（法律位阶之下的）法规审查的研究，权威性不足。对法规是否合宪的审查是全国人大常委会的职权，而不是法工委或法工委下设机构的职权。现有的机构不足以完成法律法规违宪审查的任务。从立法权限来看，国家机关的产生及其组织和职权、国家政治制度、犯罪和刑罚、公民政治权利的剥夺和人身自由的限制、税种和税率及税收征管、财产的征收征用、民事基本制度、基本经济制度、诉讼和仲裁制度等，是全国人大及其常委会专属的立法权限，而这最有可能直接涉及宪制或宪法条款，所以最有可能是需要进行合宪性审查的；其中全国人大制定的刑事、民事、国家机构等方面的基本法律，更是可能直接涉及宪制的核心内容。而恰恰是这部分内容，按当前体制，是根本不可能纳入宪法监督范围的。对人民代表机关的绝对信任，或者说对最高立法机关绝对正确的假定，似乎难以解释现代主权国家宪法监督的现实需求。

（四）非立法性规范性文件量多面宽，包括党政和司法机关，对于宪法为核心的社会主义法制体系的统一带来不利影响。规范性文件内容难免涉及诸如公民的基本权利和义务等宪法性内容，虽然对这些规范性文件主要进行的应是合法性审查，但也不能排除对其进行合宪性审查的可能，特别是这些规范性文件的制定者位阶较高时。大量存在的“带病”的规范性文件，似表明国家权力机关对规范性文件的备案审查力不从心，不适应全面依法治国的要求。

（五）宪法不能在具体司法案件中适用，或者说宪法条文不能在法律文书中加以引用，不利于宪法实施和宪法救济，使宪法的实施和权威打了折扣。自2001年山东高院经最高院批复的被称为“宪法司法化第一案”的齐玉苓受教育权案判决之后，遗憾的是最高人民法院通过司法解释叫停了司法判决中引用宪法条文。司法引用不能算是宪法监督，我国宪制也没有规定对宪法的司法监督，而且，我国宪法监督是对抽象行为而不是对具体行为的监督。司法机关对具体行为所作的判决，虽然依据或引用了宪法条文，但它无权对法律法规是否合宪作出判断和裁决，它也只能看作是对公民宪法权利的司法救济，是执法行为。它不同于对宪法的司法监督，只是宪法权利的司法救济途径，与我国宪法监督体制不冲突。

（六）全国人大常委会很少进行宪法解释，国家权力机关的宪法解释工作急需启动。要实施宪法，就必然会遇到对宪法规范的理解问题，这就需要对宪法有关规定的含义作出明确的解释。此外，社会和政治生活的变化，会让宪法文本显得滞后，宪法解释是宪法发展的重要方式。为了适应实践发展，修宪是需要的，但频繁修宪也会影响宪法的庄重、稳定和权威。为了保持宪法的相对稳定性，加之宪法修改的程序比较复杂，不可能经常采用修改的方式发展宪法。为了适应社会的发展，在不进行修宪的情况下，完全可以通过宪法解释进一步明确和阐释宪法精神，补充宪法条文的缺漏。

（七）司法解释的内容和范围过宽。最高法和最高检的司法解释，是对法律的具体应用解释，充其量只能是对法律法规的进一步明确界限，或对如何具体应运所作的补充规定，不能“造法”，否则就会违反我国宪法安排，损害宪法和立法机关的权威。大量的“两高”司法解释，难免有僭越立法之嫌（本文不作列举），这显然需要通过宪法监督来解决。如果出现这种情况，全国人大常委会有权审查并撤销“两高”不适当的司法解释。这本应是全国人大常委会的宪法监督职权，遗憾的是它从未行使过撤销职能。司法解释是司法不是立法，其权限是受到严格限制的，否则就会突破立法机关与司法机关的界限，造成国家宪制的混乱，冲撞国家机关之间的权力划分。

在宪法实施特别是宪法监督制度建设问题上，最重要的是清晰理解和把握人民民主和我国政治发展道路的价值取向、根本目标和方向，这是根本的。不能因为次生的意识形态观念，遮蔽了根本性的问题。从这个角度来理解，对宪法监督问题的研究探讨，应该是开放的、包容的，至少不应成为禁区。

如何关于完善我国宪法实施和监督制度，我们有以下几点建议：（1）以宪法宣誓制度的建立为契机，重点要抓住领导干部这关键少数，塑造领导干部依宪执政的理念，丰富和完善宪法宣传教育的形式和机制。（2）考虑可在全国人大设立具有高度权威性的、相对独立于全国人大常委会的、专门的宪法监督机构，专司法律备案审查、违宪审查、宪法解释等。（3）建立完善相关的程序和机制，受理有关国家机关、政党、社会组织和公民提起的违宪审查请求，积极回应人民群众的关注。（4）建立宪法司法适用的制度，明确宪法在司法适用和法律文书引用的条件、范围、方式和具体要求。（5）加强立法机关法规备案审查制度，撤销或建议修改下级人大和同级政府报批报备的不适当的法规规章。（6）全国人大常委会要适时启动宪法解释，以适应经济社会发展和“四个全面”战略布局的要求。（7）依法规定和严格限制司法解释的范围和内容，全国人大常务会要及时撤销“两高”不适当的司法解释。

七、地方人大在宪法实施中发挥什么作用？

一般认为，宪法监督职能属于全国人大及其常委会。当然宪法法律也规定了，地方人大及其常委会在本行政区域内保证宪法遵守和执行，有人据此认为，地方人大也具有宪法监督的职能。那么地方人大有没有宪法监督职能？我们认为宪法监督的专门职能不宜赋予地方人大，即便认为地方人大行使了一定程度类似宪法监督性质的职能，也不能认为它就是完整的宪法监督。但地方人大并非无所作为，可以说，地方人大的法律监督主要是进行合法性审查。从广义地理解，合法性审查也是合宪性审查，宪法是所有法律法规的母法。但为了区别全国人大与地方人大不同的职能，笔者认为应该作狭义的理解，即对合宪性审查与合法性审查加以区分，以免造成概念或理解上的困扰。

地方人大如何在本行政区域保证宪法遵守和执行：（1）依法立改废释，及时清理地方性法规。（2）对下级人大制定的法规进行合法性审查。（3）强化对政府规范性文件备案审查。（4）强化对法律法规执行情况的监督检查。（5）地方人大还可就涉宪问题请求全国人大常委会进行违宪审查或宪法解释。

（谢蒲定）