“十五”时期我国经济体制改革基本设想

“十五”时期我国经济体制改革基本设想_对中国经济社会改革发展的若干思考

一、国有企业改革

“十五”期间国企改革应以产权明确为核心，在四个方面有所突破。第一，企业“制度创新”的突破；第二，国有资产“战略重组”的突破；第三，所有制“有效实现形式”的突破；第四，国有资产“管理体制”的突破。

（1）全面推进现代企业制度的建设

严格按照产权明晰的要求，把股份制试点向全国推进。在实施过程中，采取先由绝对控股变为优势控股，再有优势变为有效控股的步骤，调整股份制企业的股权结构，逐步压缩国有股的比重；促进国有股的上市流通，设立国家股，建立产权主体多元化；克服内部人控制问题，严格按照权责分明的要求，建立对企业经营者的约束和激励机制，让企业家进入企业的法人治理结构，把董事会领导下的经理负责制度在企业中普遍建立起来。通过经营机制的转换，实现产权关系“层次化”、企业财产“法人化”、出资者责权“有限化”、企业运行“市场化”和管理制度“科学化”的高效运作的制度体系。

（2）以退出和兼并方式继续对国有资产进行战略重组

我国国有资产现有的配置格局与功能定位和运行机制之间存在着深刻的矛盾。“十五”期间，应结合产业结构调整和升级，切实调整国有资产结构。打破“退出壁垒”，使国有资产从竞争性领域中撤出，从小型企业退出。推进企业之间的兼并和重组，把企业外部市场变为企业内部的管理协调，扩大企业规模，实现规模效益。利用先进技术改造传统产业，提倡产品结构调整和企业技术创新，发展高新技术产业和优势产业。

（3）寻找多样化的所有制有效实现形式

在“八五”和“九五”期间，非公有制经济在推进中国经济发展方面功不可没，但其空间仍然偏小。“十五”期间，应以提高竞争力为核心，大力发展非国有经济，收缩和重组国有经济，扩大集体所有制经济；以产权制度建设为宗旨，使国有企业通过拍卖、兼并和被控股，成为非国有企业的一部分；通过非国有企业承包或租赁国有企业和非国有企业与国有企业的合资经营，实现国有经济的有效运行；探索新的公有制有效实现形式，如基金会制、技术入股制等。

（4）建立新的国有资产管理体制

以政企分开、政资分开为思路，全面构建国有资产运营主体。即将全国性的行业总公司和政府的行业主管部门改组为国有资产运营机构；将大企业和企业集团的母公司改组为国有资产的经营机构。具体方式是：进一步下放企业的经营权，将现在的各行业管理局合并为国有资产管理委员会，对国有资产的流向、经营和增值进行监督和约束，保证国有资产的合理使用和有效增值；成立以国家计委为核心的综合经济运行管理部门，指导和调控市场运行和宏观经济。推进国有资本所有者主体与资本经营主体的分离，使法人成为真正的投资主体；推进政府投资与国有企业投资分开，对基础产业和公益性项目，由政府投资建设，鼓励和吸引各方投资参与；将投资项目审批制度改为投资项目登记备案制，政府利用信息和政策等手段指导投资。实现真正的政企分开和政资分开。

二、金融体制改革

“十五”时期，我国金融体制改革主要是围绕金融机构体系、金融市场体系和金融监管体系三大方面进行深化改革和完善建设。但在深化金融机构体系改革方面，具有制度创新意义的是深化商业银行改革和实行金融机构的多元化发展；在深化金融市场体系改革方面，需要突破的是实行利率市场化和大力发展资本市场；在深化金融监管体系改革方面，需要强化的是建立完善的金融法律体系和健全风险防范机制。

（1）深化国有商业银行改革，建立现代商业银行制度，完善有中国特色的商业银行体系。这是我国金融体制改革的中心环节，也是“十五"期间推进整个金融体制改革的重头戏。我们认为，“十五"时期应着重抓以下几个方面：

其一，进行以理顺国有商业银行与外部关系为主的外部环境改革。其改革要点有：①理顺国有独资商业银行（专业银行）与政府之间关系，消除政府对国有独资银行直接的行政干预，做到政企分开。②理顺国有商业银行与财政部门之间的关系，包括由银行上交利润为照章纳税；避免财政部门向银行“集资”；消除信贷资金的财政化等。③理顺国有商业银行与中央银行之间的关系，变对此的行政管理、直接调控为经济管理、间接调控，强化中央银行的监督管理，包括建立存款保险制度和中央银行对国有商业银行资金紧急援助制度等。

其二，优化国有商业银行的组织结构，调整和重组国有商业银行的机构设置。可设想：现有国有商业银行的机构设置应以大中城市及海外为主，撤销省级的行政管理型分行，在全国几大中心城市设置经营管理型的一级分行。现有地市行按照经济区域设置原则，将其归并为若干二级分行，并与所在地城区支行合并成直接对外办理各项业务的高效运转的综合全能型营业机构。二级分行管辖的县市按银行现有资产量设立区域性支行，不够资产拥有标准的，只设立营业办事处。

其三，对国有商业银行进行产权改革。这是对我国国有商业银行进行的最深层次的改革和最大难点，即把国有独资商业银行变革为产权主体多元化、产权关系明晰化、产权可转让的真正现代商业银行的改革思路。其主要途径就是实行国有商业银行的股份制改造。通过改造，形成国家控股、地方参股、中外企业入股和个人持股的股份制银行（包括中外股份制商业银行）。

其四，组建新的非国有商业银行，完善商业银行体系。这是构建中国现代商业银行制度和新型银行体系的重大改革，也是推动国有商业银行转变经营机制和打破银行垄断格局、形成银行竞争态势而实现体制外生成的重要举措。基本设想有：发展股份制的区域性商业银行；组建股份制的全国性综合商业银行；引进外资银行和兴办中外合资银行；有步骤地将农村信用社改组为农村合作银行；有试点地批准建立民间私人银行等等，从而形成不同所有制性质的多元化的现代商业体系。

（2）完善货币市场，实行利率市场化。利率市场化改革是一个长期而渐进的过程。虽然这一改革很早就已提出，但至今仍未有实质性进展。因此，在通向2010年建立比较完善的社会主义市场经济体制最近的“十五”时期必须有一个较大步伐的迈进，最好有实质性的突破。

我们认为，首先要建立健全同业拆借市场、国债市场、票据市场、贴现市场、回购市场、短期债券市场、大额存单可转让市场等市场经济条件下的货币市场。其次要进一步确定中央银行独立地位，完善以存款准备金、再贴现、再贷款和公开市场操作为主的货币政策工具体系。最后，在此基础上，实现利率市场化。具体改革步骤设想如下：

第一，推进存款准备金制度的改革，将央行的基准利率逐步由目前的再贷款利率转变为同业拆借市场利率。

第二，放开和完善同业拆借利率，使同业拆借利率完全由市场决定，反映市场的资金供求情况。这样，同业拆借利率就可以成为中央银行间接调控的目标利率。在同业拆借市场正常有序进行的前提下，中央银行可通过再贴现、公开市场操作、准备金率以及对金融机构的再贷款等操作工具，调控同业拆借市场的利率水平，使其保持在目标范围之内。

第三，适时放开贷款利率，扩大商业银行决定利率的自主权。中长期贷款利率由商业银行根据存款的成本、期限、风险等因素自行确定。中央银行只通过对再贴现率调整，向各金融机构表明采取的是扩张还是紧缩的货币政策，各商业银行结合市场需求状况作出相应调整。目前在银行存贷款利率较低、存差较大而企业投资意愿不是十分强烈的情况下，是推行放开贷款利率的最好时机，也是推进利率市场化改革的较好起步时期。

第四，逐步放开存款利率，由商业银行自行制定不同存款期限的利率。中央银行只规定一年期存款利率，商业银行可以此为基础，制定各档次期限的利率。

第五，根据我国金融国际化进展和国际资金市场行情，逐步放开外币存贷款利率，由各金融机构自行决定。

（3）大力发展资本市场，提高直接融资比重。这是“十五”时期经济改革与发展的战略重点。发展资本市场，不只是一个市场体系建设问题，更重要的是，它一方面可以改变企业间接融资比重过大的融资结构，减轻企业过高的运营成本和银行承负的巨大风险压力；另一方面可以促进国有企业进行股份制改造，推进国有企业的兼并和国有资产的重组，从而加快建设现代企业制度的步伐。具体应从以下三个方面展开：

①进一步发展股票市场

“十五”期间我国的股票市场会在品种、数量及规模上有一个大的发展（包括海外股票市场），这是无疑的。但作为制度创新，我们认为，问题的关键不在于规模和数量上的发展，而在于市场发展的规范化和质量上的提高。也就是说，“十五”期间股票市场发展的重点应在解决历史遗留问题、规范监督市场运行、拓展市场层次、扩大对外开放上下功夫。

第一，解决历史遗留问题。主要是解决国有股上市流通问题。目前国有股的不流通，既造成股票市场的不完整，在证券市场上空高悬一把利空的“剑”，也给国有资产造成严重流失现象，同时也不利于国有资产的重组和结构调整。应及时设计方案，以便分步实施。否则，越往后拖，国有股未流通的盘子就越大，积淀的问题就越严重。其次是解决国家股、发起人股、法人股、内部职工股、公众流通股、外资股等同股不同本、同股不同利、同股不同权等问题，从而统一股票市场。

第二，规范监督市场运行。一是强化证券监督管理机构和证券交易所的法制化监管力度和执法力度；二是提高上市公司信息披露的规范化、真实性和透明度，违者视情节轻重处以半年停牌交易、一年不得配股或清除出场等惩罚措施；三是加强对会计师事务所、律师事务所、资产评估事务所等中介机构的执业要求，对出示不真实报告或弄虚作假者要吊销其营业资格或惩之以连带经济责任；四是对上市公司实行摘牌制度，即建立上市公司的退出机制，对数年业绩不合格者将清出场外，或规定每年有1家被淘汰出场，以形成竞争态势和促使上市公司不敢懈怠；五是大力发展投资银行业，规范证券公司的交易行为；六是大力发展机构投资者，如养老保险基金等，增强市场的理性投资力量，促进市场的平稳发展。

第三，拓展市场层次。为满足不同企业的上市条件和建立已上市公司的退出机制，有必要建立多种层次市场交易场所。首先，为促进高科技企业的发展，支持风险投资的增加，应尽快建立有别于主板市场的“创业板市场”或“第二板市场”。其次，为适应民营企业发展对资金的需求和广大中小企业实行股份合作制改造对股权交易的需要，应建立层次和影响低于目前深沪市场（“第一层次”市场）的“第二层次”市场，并作为“第一层次”市场的过渡环节和退出环节。也就是说，股份公司上市首先要进入“第二层次”市场，当在此市场各方面表现良好及经营业绩优良者再进入“第一层次”市场；反之，当在“第一层次”市场表现不佳被淘汰出场后就进入“第二层次”市场。最后，为适应各地产权交易的需要，还应建立地方性、区域性、小规模的场外证券交易中心。可将现存的各地近200多家的产权交易市场纳入其中，作为形成中国资本市场的另一条战线。

第四，扩大对外开放。一是继续扩大国内公司到海外证券交易所上市，并增加其规模和品种，如H股、红筹股、N股、L股、S股等；二是对外资开放国内的A股市场，使A、B股市场统一，并开放未来的“第二板市场”；三是推进我国证券市场的国际化进程，形成较为规范、按国际惯例运作的中国证券市场。

②加大力度发展企业债券市场

当前，我国企业债券市场发展滞后于股票市场，其原因是多方面的，但一个重要的原因是企业还本付息的能力差，到期不能兑付。“十五”期间，我国要大力发展资本市场，一个重要的方面是要加快发展企业债券市场，为此必须建立权威、公正的企业债券资信等级评估机构，真正做到对企业债券和企业资信进行公正评级，让投资者选择。此外，为增加企业债券的流动性和规避投资风险，应加大企业债券上市交易的数量和品种，使一般债券都能上市交易。

③积极发展投资基金市场

“九五”期间，我国已推出了比较规范的证券投资基金，并且有了很大的发展，市场也很活跃。“十五”期间，应争取推出和不断发展“产业投资基金”，以推进我国的基础设施和基础产业建设、产业结构的升级和调整、高科技产业的发展。在条件成熟时，将目前的封闭型基金发展为开放型投资基金。此外，还应积极发展中外合资投资基金，以促进中国投资基金市场的国际化发展。

（4）建立完善的金融法律体系和健全金融风险防范机制。其具体体现在：

其一，继续完善金融法律体系的建设及其法规细则的制定，包括银行、证券、信托、保险、期货等全方位金融领域的法制建设。在坚持分业经营、分业监管的原则基础上，重点是加大执法力度，并以此来创造一个公平竞争和市场有序的法制化金融环境。针对部分金融机构经营不善或恶意违规的状况，要参照国际惯例健全对其进行接管、合并、兼并、收购和破产等的法律法规，规范金融机构的市场退出。

其二，建立和强化金融风险防范机制。首先，要强化中央银行的监管能力，建立强有力的监管组织体系和具有一定监管水平的监管人员；其次，建立科学的监管操作体系，严格金融机构的市场准入，对金融机构的设立、变更、终止及其业务范围要按法律规定严格审核；第三，尽快建立金融风险预警机制，提高金融信息的透明度，以安全性、流动性、盈利性为目标，应用资本充足率、收息率、资产利润率等指标建立各金融机构的定期资信评级制度，央行根据评估结果确定相应的风险监督重点；第四，要建立和完善金融机构内部的控制机制，使各类金融机构成为防范和化解金融风险的主体。

三、社会保障制度与住房体制改革

社会保障和住房制度是下一步改革攻坚阶段深化改革的基础。它直接影响到国有企业改革成功与否及快慢程度，更直接关系到能否建立全国统一流动的劳动力市场。因此，“十五”期间的社会保障体制与住房制度必须取得突破性进展，即基本建立一张覆盖全社会的保障网。在我们的设计思路中，它应该成为攻坚改革的首攻方向，成为重中之重，因为人的基本生存和保障问题解决了，其他问题就可以迎刃而解，或者至少可以说容易得多了。

（1）养老保险制度改革

国务院于1997年7月颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，对中国养老保险制度改革的目标模式提出了明确的要求，我们可以概括为：广覆盖、多层次、四统一、两结合、两个对应、两个分开。“广覆盖”，是指实施范围扩大到城镇各类企业职工和个体劳动者；“多层次”，主要包括基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险三个层次；“四统一”’即统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用资金；“两结合”，社会互济和个人保障相结合，公平与效率相结合；“两个对应”，权利和义务相对应、保障水平和经济发展及承受能力相对应；“两个分开”，行政管理与基金管理分开、执行机构与监督机构分设。下一步需要深化改革或者说需要解决的问题是：

其一，制度的总体框架设计。目前改革目标模式中设计的“广覆盖”只是指企业职工，而且要求的是省级统筹，这一覆盖面显然过小过低。如果依据西方国家社会基本保险“普享性、法制化、强制性"的原则，我们的目标模式就应按覆盖社会全体成员来统一设计。如果说“十五”时期，鉴于客观条件还不可能建立全社会统一的“城乡合一体制”，但至少应该建立城镇所有居民统一的管理体制，即包括企业、事业单位职工和公务员及个体劳动者等在内的所有城镇居民。至于机关与企业的差别，可以在补充保险中体现公务员的特点。其步骤可设计为：第一步，完成所有性质的城镇企业职工和个体劳动者的省级统筹；第二步，完成所有事业单位职工和机关公务员的省级统筹；第三步，实行城镇所有居民的省级统筹。在养老保险统筹层次上，在省级统筹的基础上，实现全国统筹。也就是说，最终的目标是达到全体城镇居民养老保险的全国统筹。

其二，资金缺口的筹措设想。凡从原现收现付制转到基金预筹积累制的国家，都存在着“过渡成本”的筹资问题，即面临“双重负担”的困难，既要为在职职工个人账积累基金缴纳保险费，又要维持对巳退休人员和即将退休人员支付养老金。全国有1.5亿城镇职工，每个人都要补历史的空账，越接近退休的人欠的越多，此项历史债务，可谓数额巨大。据世界银行测算约5万亿元，我国劳动部测算约3万亿元。但这种制度转轨过程中的养老金债务的补偿是政府的一项责任。在目前政府财政情况下，统一制度的养老金债务是无法通过现期的财政收入来进行直接填补的。可以考虑的主要思路有：一是政府发行特殊的养老金债券来确认养老金债务，等政府的财政收入后再逐步兑付；二是政府征收某些特别税（如社会保险税等）来筹集资金；三是通过划拨部分国有资产，纳入养老保险基金的形式来实现养老金债务的清偿。特别值得一提的是，用国有资产补偿养老保险基金的方式，在部分地区已有了积极的探索，也是较为切实可行的。其主要做法有：①在股份制改造企业，从企业资产存量或国有资产的收益中划出一部分交给社会保险机构（也可以是公司股权），作为对无养老保险基金积累时期职工（在职或退休）的养老金权益的补偿；②在亏损企业，将企业的一部分资产（包括土地使用权）变卖或转让，所得资金交给社会保险机构；③在兼并、拍卖的破产企业，将企业职工的养老金权益及其他社会保险权益计算出具体金额，由兼并方、买方出资，并交给社会保险机构。

其三，基金的管理运营问题。基本养老保险由政府来举办，并不意味着其保险基金一定要由政府来管理和运营。随着养老保险制度改革的到位和养老金的增加，应该成立专门的养老保险基金管理公司或养老保险公司来管理和运营全社会的养老资金。在养老基金运营方面，也要放开思路，深化改革。目前，国际上大多数国家的基本养老保险基金的投资运营是多种方式并行的，除银行存款和政府债券外，还包括委托贷款、房地产投资、公司股票和债券，以及跨国投资等。从全球保险市场的现状来看，保险公司管理着全球40%的投资资产。保险公司持有的上市公司股票市值占整个股票市场市值的比重，美国为25%，欧洲为40%，日本更高达50%。因此，我国的保险基金运营也可以放开投资于公司股票和债券，特别是产业投资基金等。但关键是要建立好风险控制机制，并强化监督。

（2）医疗保险制度改革

1998年11月，国务院在继续总结“两江”医改试点经验的基础上，出台了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。这一方案明确提出了用3—5年时间实现初步建立起适应社会主义市场经济体制要求的、覆盖城镇全体劳动者（包括机关、企业、事业单位及其职工和城镇个体劳动者）的、社会统筹与个人账户相结合的基本医疗保险制度；并逐步形成包括基本医疗保险、补充医疗保险、商业医疗保险和社会医疗救助等四大层次的医疗保障制度。应该说，这一改革方案的目标模式是清晰的，方向是正确的。但在“十五”期间，仍需要有以下方面作深化改革：

第一，进一步提高统筹层次，将目前定位于地市级统筹尽快提高到省级统筹，以利于在更大范围内调剂使用基金，也有利于执行统一的政策和标准。否则，既不利于医疗保险基金的调剂使用，而且在各地五花八门的政策标准下，也不可能建立流动的劳动力市场。要不要建立全国层次上的统筹，是今后需要再认真研究的事。

第二，要求原试点地区的试点方案应尽快向新的统一方案过渡。否则，不一致的医疗保险制度，同样会不利于在市场经济体制下劳动力的合理流动。

第三，出台《社会医疗保险法》，从法律角度强化国家、用人单位和个人依法缴纳社会医疗保险基金的义务。特别是要加强对亏损企业和单位征缴医疗保险基金的力度，必要时依法强制执行，从而保证社会基本医疗保险基金的及时足额到位。

第四，加强医疗保险基金的管理和经营，应成立专门的医疗保险基金管理公司，可允许其开展多元化投资经营，以达到保值增值的目标，但要严格强化监督和强化风险控制。

第五，尽快建立农村基本医疗保险制度，可先在地市级实行统筹，再建立省级统筹和制定统一政策，最后考虑如何使城镇与农村的接轨，以利于下一世纪中国城镇化的发展。

（3）失业保险制度改革

我国的失业保险制度于1986年开始建立，起步较晚。1998年国务院《失业保险条例》的出台，标志着失业保险工作进入了一个新阶段。但还处于初级阶段，需要改革的方面和制度建设的任务还很重。

一是要扩大失业保险的覆盖面。目前失业保险制度覆盖只限于国有企业职工，这是远远不够的，没有起到实质性作用。必须努力扩大失业保险制度的覆盖面，提高社会化程度。“十五”期间，一至少建立起一个覆盖全体城镇居民（包括机关、事业、“三资”企业、集体企业、私营企业等单位职工及个体劳动者）的失业保险制度，并且其失业保险基金是在省级层次上的统筹。这样，既可以扩大失业保险基金的数额，也有利于保持社会稳定，实现劳动力在不同区域部门和不同所有制性质单位的合理流动，免除后顾之忧。社会基本失业保险仍实行社会统筹与个人账户相结合的原则，即由国家、用人单位和个人三方共同负担。在此之外，要大力倡导和通过制度创新，发展用人单位的补充失业保险和个人储蓄性失业保险，从而形成多层次的失业保险体系。

二是要提高失业保险缴费率。目前我国失业保险缴费率一直很低，原规定只为职工工资的1%。1998年国务院又发布了新的《失业保险条例》，对失业保险的缴费比例进行了调整，企业缴费为工资总额的2%，个人为工资总额的1%。这仍然较低。从世界各国的情况看，失业保险费率一般在5%—7%。为铺就一张社会失业保险网，减轻企业社会负担，就基本失业保险的三方承担者来说，应该加大国家缴费比例，其资金缺口可以考虑从国有资产存量中划转一块或征收社会保障税来弥补。与此同时，还有提高个人缴费比例，但要相应提高个人工资收入，其使工资收入中包含失业保险费。当然，个人工资中的失业保险费或个人缴纳的失业保险费不是以、现金形式出现，而是记入个人账户。

三是要成立专门的失业保险基金管理公司，并健全相关法律法规（如《失业保险法》等）和监督体系，促进失业保险基金运营和管理（包括投资和使用）的规范化，使基金投资能保值增值，使基金发放能高效和低成本运行。

四是要强化政府的宏观调控。政府要转变职能，强化社会服务，完善失业保险体系，搞好失业的宏观调控。例如，从机构设置、人员配备和资金投入等方面加强对失业保险工作的重视和支持；帮助失业保险机构用好失业基金，办好就业培训中心和失业人员再就业基地等。

（4）住房制度改革

在市场经济体制下，我国城镇住房制度改革的目标模式应该是住房产权的私有化、住房分配的货币化、住房租金形成的市场化、住房交易的规范化、住房管理的社会化和住房保障的多样化。“十五”期间，住房制度深化改革的重点是对存量的制度变革和建立新的增量形成机制。

①住房存量改革

住房存量改革主要有两种方式：出售公房和提高租金。对于提高租金，似乎没有什么异议，主要是目前的进展很慢，与把租金支出占到工资收入15%的近期目标还相差较远。但近期目标并不是最终目标，其改革的最终目标是公房租金不仅要提高到成本租金，而且要向市场租金靠拢，使住房租金形成市场化。

对于出售公房，各地出台的方案很多，可谓形式多样，各有特色。但我们认为，可以设计一种相对统一的方案在全国开展。首先根据家庭成员（指在国有部门工作）的工龄、学历、职称、职务及特殊贡献等测算出住房补偿金数额；然后再根据其家庭现居住房的面积大小、新旧程度、建筑年限长短、距离市中心远近（级差地租）、造价高低以及居室的设施、层次、朝向等的不同，测算出现值，即市场价格。最后对两者进行比较，如果前者大于后者，则国家对此差额进行现金或特种购房券补偿，并发给私有房产权证；如果前者小于后者，则现住房家庭以现金形式向国家补交差额款，差额超过5万元以上者，可凭国家售房证明（或产权证）向银行申请住房信贷（银行部门要配合工作的开展，积极制定配套住房贷款政策，财政部门可对住房信贷利率进行贴息），用银行的现金贷款将此钱如数上交国家（这一做法的目的是将个人与国家的软约束关系转向个人与银行的商业行为的硬约束关系，从此割断国家与个人在住房上的非市场关系），国家发给私有房产权证；如果两者恰好相等，则相互抵扣，国家直接发给私有房产权证。如果有老职工一直没有住上福利性房子，则国家要给予一次性现金或特种购房券补偿，使其马上能够有钱购买现成商品房。这一方案的关键是设计比较切合实际的测算标准，并增加测算的透明度和实行结果公开制。对住房的评估和测算，要请专业房地产评估机构来进行。

②住房增量改革

住房制度改革更为重要的是，终止职工从所在单位分房，实现增量住房的商品化和货币化，建立新建住房商品化的形成机制。只要行政、事业、企业单位仍然承担分配一般职工住房的职责，旧体制就无法根除。因此，全国应从2000年起一律停止福利分房，决不把福利型住房制度带入21世纪。停止福利分房，实现住房分配货币化，首先，是将工资收入中住房的暗补改为明补，即在职工的工资收入中包含住房费用（比如测算1个15%—20%的标准），并单独记入个人账户。以后单位一律不再管职工住房问题，由职工自己到市场上购买经济适用的商品住宅房或按市场价租房，就像过去机关取消实物补贴一样，改发现金，由个人自行到商店购买食品。其次，是建立住房公积金制度。这是形成新住房商品化机制的重要措施。鉴于当前公积金实施的情况，需要提高公积金在收入中所占的比重，争取在“十五”期间能达到15%—20%，以使增量住房的商品化机制真正运转起来。

③大力培育和发展住房二级市场，特别是房改房的二级市场交易

开放二级市场，使住房市场流动起来，加速住房制度尽快走入新体制。这既可以改善居民的住房条件，也有利于增加住房建设资金来源（包括征收的交易税等），并能促进一级市场的销售。因此，要适应新形势的变化，尽快取消对已购公有住房上市时间的限制，允许获得公有住房完全产权和部分产权（附限制条件）的住房拥有者上市交易，全面开放和激活二级市场。同时，要对是否真正获得产权和违纪违规、多占房等加强监管和加大处罚力度，对市场交易要创造公平、方便的环境。

④扩大住房信贷实施范围和支持力度

促进住房信贷的发展，有关部门要简化购房贷款手续，避免购房者在银行、房产商、公证处、保险公司之间疲于奔波。商业银行应逐步取消苛刻的贷款条件，增加贷款额度，降低首次付款率，适当延长还款期限等。住房贷款利率可采取财政贴息的办法，使老百姓感到贷款买房有优惠条件而合算，也是减轻居民负担的重要方式。

四、收入分配制度与劳动就业制度改革

（1）收入分配制度改革

经过改革开放20年的发展，社会各层次的收入水平有了很大变化，特别是在城乡之间、城镇居民之间、农村居民之间以及地区之间收入差距过大和分配不公现象所导致社会不稳定因素上升。“十五”时期，必须加快收入分配制度的改革，以正确处理好改革、发展和稳定的关系。

第一，在初次分配领域中重点解决起点不平等问题，以达到公平竞争，提高社会整体效率的目的。一是对各种非法的高收入，如收入畸高、来路不正的“红（以权谋私）、黄（经营色情）、蓝（海上走私）、白（贩卖毒品）、黑（偷抢拐骗）”等要依法取缔和严厉打击。非法收入群体的存在和不断扩大，虽然与目前我国经济体制和经济结构双重转换时期的利益格局及社会价值观念大调整这一特定历史条件相联系，但也是与长期以来执法不严、行政惩罚过轻分不开的。治乱须用重刑，法不责众的局面决不能再持续下去了。对于这种非法所得，绝不是用罚款等经济和税收手段调节的问题。因为采取税收调节手段是针对合法收入而言的。二是对钻国家有关政府界限空档而获得的高收入，要通过制定和完善相关政策法规，堵塞漏洞，加强管理来解决。三是对垄断性、特殊性行业的高收入，要引入竞争机制，降低政策壁垒，让更多的企业进入参与竞争，以使其在降低成本和行业利润率（达到社会行业平均利润率）的基础上提高效率和质量（包括产品质量和服务质量）。四是对国有企业经营者工资分配制度进行全面改革，如实行年薪制、股票期权等方式，探索建立社会主义市场经济条件下激励与约束相结合的经营者收入分配机制。

第二，在再分配领域中重点解决结果相对公平的问题，以保持社会稳定的心态和平稳发展。主要是通过税收和补贴等再分配手段来调节，但关键是要提高征税效率和加强执法力度。一是对垄断性、特殊性行业的高收入，要通过完善流转税（即制定不同行业的流转税率）、资源税和土地使用税等来调节企业的级差收入和不同行业的利润水平。二是对合法的高收入者，要通过征收个人所得税、遗产税、赠予税和利息税等税收手段来解决，但关键是要实行累进税并提高累进税率。需要提出的是，为提高征税效率，要在征税方式和征税手段有所创新。例如，运用计算机网络管理，实行居民个人金融资产实名制，以便对个人收入实行监控；扩大个人支票使用范围，减少现金流通；增大对高收入者的抽查比例，一经查出逃税，严加处罚（据统计，目前已查出的偷漏税数额与被罚款数额之比仅为100∶5，甚至低于银行贷款利率水平）；为避免法不责众，可考虑提高个人所得税的起征点（如年收入在5万元以上），把纳税人数量控制在一定的范围内，以集中力量严加征管。三是对超低收入和贫困人口，要加大补贴和转移支付的力度，以尽可能缩小贫富差距，保障其基本生活水平。四是对机关公务员和国家拨款的事业单位职工，要提高其工资收入，以保证队伍的稳定和效率的提高，减少腐败等负面效应；特别是对公务员，可以考虑实行高薪养廉制，但要加强监督和惩罚。

第三，改革工资收入构成，全面推行福利制度货币化。以初次分配货币化为突破口，改变国有经济部门低工资高福利的分配方式，从住房、医疗、养老、失业和实物发放等方面入手，逐步取消巨额隐性补贴和实物分配，全面实现暗补为明补，即在工资收入中包含住房、医疗、养老、失业等福利和社会保障费用，但要记入个人专门账户。

第四，在贯彻按劳分配的基础上，要积极探索和推广按生产要素分配的实现形式。如资本、技术、土地、管理、智力（主意、策划）等都应参与分配，并取得相应收入。其实现形式，最好的解决办法是市场，即在统一、开放、竞争、有序的市场中，各要素通过平等竞争，靠供求关系调节各个要素之间形成的分配关系，因此，发展和完善各种要素市场是其首要任务。

（2）劳动就业制度改革

第一，随着国有企业产权制度改革的完成和职工社会保险制度的建立完善，废除国家职工制度，开放城镇劳动就业市场，允许职工自由流动。

第二，取消国家统一分配就业制度，大中专毕业生和军队转退人员，一律由劳动人事部门提供就业信息，与用人单位建立联系，双向选择，落实就业。建议将劳动和人事部门合并，尽快建立各城镇统一的劳动就业信息服务中心，将就业供需双方的信息录入电脑并与各分支机构联网，统一查询。取消目前各城镇零散、不成规模、没有信誉的就业中介机构和泛滥成灾、运作成本很高的人才交流市场（劳动就业市场）。这是在市场经济条件下政府的劳动和人事部门转变职能，应该做好的一个极其重要的工作，是我国劳动就业制度改革的一项重要举措。

第三，改革户籍制度，逐步放开直至取消户籍制度。传统的户籍制度既缺乏效率，又欠公平。它阻碍了城乡之间人口的流动，使我国城镇化严重滞后于工业化，使乡村社会的闭塞状态以及二元经济社会结构得以强化，既阻碍了中国经济现代化，也使人本身的发展受到极大的限制。放开和取消户籍制度是大的发展趋势，即最终实现城乡一元的户籍管理制度，促进城乡一体化发展。但就现在来说，具体的户籍制度改革上还是要渐进式的。也就是说，户籍制度的改革必须立足于我国城镇化的现状和城镇未来发展的要求来进行，政府应充分发挥户籍制度的调控功能，通过对大、中、小城市设立高低不等的门槛条件，调控农村人口向城镇、中小城镇人口向大城市和特大城市的流量与流速，促进城镇体系的合理化。

可以设想的是：①对于特大城市，如北京、上海等，目前还不宜开口松动户籍管制，但可以放松高级和短缺人才的进入；②对于大城市，既不能关死城门，也不宜城门大开，要设置一定条件，让一部分中小城镇和农村人口进入；③对于中等城市，应以更加积极的态度吸纳小城镇和农村人口进入，可部分放开户籍管理；④对于小城市和县城或县域首位镇，要取消户籍制度，彻底放开户籍限制。与此相对应，要取消这些城市工商企业和一些事业单位的就业户籍限制，严禁地方保护主义，以促进人才合理流动和劳动力市场的形成，从而有利于竞争机制的形成和劳动生产率的提高。

第四，为配合国有企业改革和建立现代企业制度，造成中国的现代企业家队伍，建议建立经理者市场。由劳动人事部门建立全国统一联网的经理者档案，对其经营业绩和行为进行跟踪记录。凡在经理者市场表现不佳者，将永远退出这一市场，任何用人单位不得再聘用，以形成对企业经营者的强大约束。

五、政府机构与宏观管理体制改革

（1）深化政府机构改革

推进政府职能转变，实现政企分开，必须继续深化政府机构改革。

一是撤销部分专业部、局，改组为国有资产经营公司（总公司），履行国有资产投资主体和国有资产管理职能，并划归由国家经贸委统一管理，将国家经贸委改组为国家国资委。与此同时，进行人事管理制度改革，将企业干部人事权（考核与任免）移交给国资委和国有资产经营公司，使管人与管资产合一，以形成有效的激励和约束机制。二是保留国家计委、财政部和中国人民银行三大宏观调控部门，强化其宏观经济调控能力，并形成有效的协调、监督和制约机制。三是进一步充实和加强经济监督部门，如税收、审计、海关、技术监督、价格检查、工商管理、信息服务以及各种维护社会秩序的执法机构等。四是把精简县、乡、镇等基层机构和人员作为政府机构改革的重点，这样可以大大减轻农民和乡镇企业的负担。从理论上来说，市场经济的发展也不需要那么多的机构和人员。因为在市场经济条件下，地方政府不直接管理经济，不作为投资主体，其职能仅限定在提供公共产品范围内，即负责社会治安，保证国家法律法令的贯彻实施，维持道路、桥梁等公共设施的正常运作，负责地方教育和福利事业等。

（2）深化投融资体制改革

我国投融资体制改革已进行了多次，也出台了一些重大举措，如项目资本金制度、法人责任制等。但改革的进程与市场经济体制下的目标要求尚有较大距离，因此必须进一步深化改革。

一是明确政府投资范围。政府投资要严格限制在公共领域，包括公益性项目和基础设施项目，并鼓励企业对有盈利能力的公益性和基础性项目进行投资。在此基础上，政府投资还要进一步划分为公共事业投资和产业投资，并实行不同的投资管理模式。

二是取消非国家投资项目审批制，只对需要国家投资的项目实行审批（省级也应如此），但对所有建设项目都要实行项目登记备案制，以便掌握全国投资项目建设情况；在此基础上，建立投资信息发布制度，向社会定期公布产品供需信息和投资项目信息，以供投资者决策参考，减少社会重复建设和资源浪费。

三是全面推行项目招标投标制和政府采购制度。凡工程项目的建设、设备材料的采购，都要公开招标，公平竞争，向社会广泛公布招标和采购信息，真正做到“货比三家”。为杜绝腐败和内幕交易，要建立严格的制约机制和惩罚措施，如在质量、性能和价格等方面比政府定标的产品或企业好而未被选中的，可向法院等有关部门进行行政诉讼（即国外的申诉机制），对受贿者或有关责任人要从严查处，开除公职。

四是建立严格的项目建设监督机制和风险责任约束机制。这是投融资体制改革的核心。我们认为，要在投资项目建设中建立建设前投资决策责任制、建设中工程监理责任制和建设后项目审计责任制。

五是尽快出台《招标投标法》《政府采购法》和《固定资产投资法》。

（3）深化财税体制改革

一是完善分税制，切实提高两个比重，使财政收入占GDP的比重达到20%以上。要在大力促进企业提高经济效益的前提下，强化和改革税收征管，提高征收效率，杜绝税款流失；参照国际经验，逐步开征一些新税种，如社会保障税、财产税、赠与税、利息税等；清理整顿预算外财政资金，将之纳入财政收入。

二是建立规范的财政转移支付制度，改“基数法”为“因素法”，逐步缩小地区差距，也有利于减少地方保护主义。

三是消除乱收费的根源，彻底实行“费改税”。要做到“一个统一，四个同步”，即统一国家财政，把政府的一切收支都集中于一个国家预算内管理，不再保留任何国家预算外进行的自收自支自管的公共收支；实行城市与农村“费改税”同步、“费改税”与行政事业体制改革同步、“费改税”与调整和优化国家财政支出结构同步、“费改税”与完善分税制财政体制同步。

四是改革财政支出体制。应根据财政在市场经济条件下的新职能，逐项清理界定现有的各种支出，重新划分财政的支出范围。凡属企业可以办的事情，事业单位可以办的事情，市场可以解决的事情，一律不由财政支出。例如，现有的基建和技改支出，凡属经营性项目都要逐步推向市场。对非义务教育的支出（大中专学校）要逐步压缩，至少不再增长，腾出资金全面保证义务教育，等等。

（4）稳步推进政治体制改革

邓小平同志指出，“我们所有的改革最终能不能成功，还是取决于政治体制的改革”。市场经济不仅仅意味着一场深刻的经济变革，而且意味着一场深刻的政治、法律变革。随着经济体制改革的深化和进入攻坚阶段，政治体制改革相对滞后的矛盾日渐显露出来。因此，我国的政治体制改革应在“十五”期间提上日程。

在具体的推进过程中，要寻求政治体制改革和经济体制改革的现实结合点，解决长期困扰经济和社会生活中的问题，如政企不分、政资不分的问题，机构臃肿、效率低下的问题，权力过分集中的问题以及政治民主化和科学化的问题等。

鉴于政治体制改革的复杂性，推进政治体制改革，也应按照我国经济体制改革成功的经验，走渐进式改革道路，既要坚决又要慎重。要根据我国的实际情况进行改革，不能照搬西方模式，特别要在党的领导下有秩序、渐进地进行改革。

（此文刊于国务院发展研究中心《经济工作者学习资料》，1999年第78期）