“十五”时期我国工业性用地的规模和结构

二、“十五”时期我国工业性用地的规模和结构

改革开放初期，我国城市个数只有190座，1991年达到479座，1996年我国城市数量基本固定下来，达到了666座，此后由于一些地方市改区吸纳，2004年城市数为661家。1991年，我国城市建设用地面积只有12907.9平方公里，此后呈快速扩张趋势，到2004年达到30781.3平方公里，年平均扩张速度达到了惊人的6.91%，远远大于同时期的城市人口增长率（1.11%）和非农业人口增长率（3.6%）的增长率。

“十五”时期是我国城市化迅速扩张的时期，虽然城市数量没有明显变化，甚至由于一些地方的县级市合并成为其上级城市的城区，从而城市数量出现减少的趋势，但城市建成区面积和城市建设面积呈明显的增长（见表5-1）。2000年我国城市建成区面积为22439.3平方公里，到2004年增长为30406平方公里，年平均增长速度为7.89%；2000年我国城市建设面积为22113.7平方公里，2004年增长为30781.3平方公里，年平均增长速度为8.62%。这两个速度都远远大于同期的城市人口增长速度（-3.2%，应为统计口径变化所致）和非农业人口增长速度（3.1%），而且接近同时期我国GDP的实际增长速度。如果考虑到这部分还没有包括规划面积比现有城市建设用地面积总和还要大的6866家的各类开发区的面积，而且这些开发区多数是在近10年设立的。由于开发区用地多数为工业用地，而且以零地价甚至负地价的方式提供给投资者，因此在投资者创造的GDP增量中，其中的大部分来自于土地的贡献。可以说，我国近10年来的经济增长的主要动力来自工业用地要素供给的增长，是一种粗放土地利用和开发的增长模式。

表5-1　2000～2004年我国城市数量及人口、面积

资料来源:《中国城市建设统计年报》（2004），北京:中国建筑工业出版社，2005。

从城市内部用地结构来看，在我国不同规模的城市之间，基本呈现相同的城市用地结构特征。这不是一个正常的现象！从一定程度上反映了我国大中小城市之间各地为政、重复建设的问题，不能形成有效的城市集群，这是造成我国城市土地利用的一个内在体制性原因。^[2]考虑到城市用地结构变化十分缓慢，“十五”时期我国城市用地结构变化不明显，我们延长了城市变化考察周期。我们采用1991年和2004年的数据进行对比，发现了我国城市用地结构的一些变化特征。1991年，我国城市建设土地利用结构中，居住用地为34.3%，公共设施用地为8.6%，工业用地为25.1%，仓储用地为6.0%，对外交通用地为6.0%，道路广场用地为5.6%，市政设施用地2.8%，绿地5.6%，特殊用地5.5%。与1991年相比，2004年我国城市内部用地结构只出现了一定的变化，具体表现为公共设施用地、道路广场用地、市政公用设施用地和绿地所占比例均出现增加，增加幅度分别为3.4、4.1、0.6和3.7个百分点；居住用地和工业用地作为最大的两种用途的土地，在城市建设用地中的比例仍然分别高达31.6%和21.8%，分别比1991年下降1.7和3.3个百分点；其他的如仓储用地、对外交通用地、特殊用地也出现了下降，下降幅度分别为2.1、0.4和3个百分点（见表5-2）。

表5-2　2004年全国不同规模城市建设用地利用面积及其结构

续表

注:括号内数字为所占比重（%）。

资料来源:《中国城市建设统计年报》（2004），中国建筑工业出版社。

从我国城市土地利用结构的现状来看，工业用地比例偏高，道路广场、公共绿地用地比例偏低。按照国外城市中心区的用地比例，工业用地一般不超过城市面积的10%（见表5-3），而我国的城市普遍超过了20%，上海、苏州等发达城市甚至达到了25.8%和31.8%。

表5-3　国外城市工业用地比例　　单位:%

资料来源:曹建海:《中国城市土地高效利用研究》，北京:经济管理出版社，2002。

在计划经济时代，工业用地主要通过国家基本建设计划的方式，以行政划拨无偿、无限期提供给工业企业使用，具体程序是与征地过程合并在一起的。由于计划优先保证国家建设用地的倾向，加之土地的使用成本过低，一定程度上造成了工业建设土地利用的浪费现象。为了提高土地的利用效率，国家尝试探索土地有偿利用，用价格机制调节土地利用结构。1987年，深圳市政府以定向议标的方式出让了中国第一块商品土地的使用权，以后又以公开招标、拍卖的方式出让土地使用权。1990年，国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止等问题作了明确说明。1998年全国人大通过了修订后的《土地管理法》，规定建设单位使用国家土地，应当以出让等有偿方式取得。具体来说，土地使用权有偿出让又分为协议出让、招标出让、拍卖出让、挂牌出让等形式。

目前我国工业用地的出让方式主要以协议出让为主。为了招商引资和地方经济的发展，以及各级政府政绩的考虑，各地方政府普遍采取了吸引投资竞相压价的策略，出现了许多工业用地协议出让价格远远低于工业用地开发成本价格，甚至出现零地价、负地价的现象。国土资源部土地利用管理司、中国土地勘测规划院发布的《2005年第四季度城市地价动态监测报告》，2005年第四季度全国主要城市地价总体水平为1251元/平方米，其中商业、居住、工业地价水平分别为2062元/平方米、1232元/平方米和492元/平方米。由于土地出让程序的不透明，工业地价与商业和住宅土地价格存在较大差距。在2004年以前，浙江省工业用地出让价格除温州、义乌等个别城市以外，绝大部分地方低于土地征用和开发成本，只有市场交易价格的2/3不到，甚至更低。而且一些区域在招商引资的激烈竞争中，降低工业用地出让价格，返还出让金，甚至以零地价出让工业用地。国土资源部提出逐步将工业用地纳入“招拍挂”的范围。

我国工业用地开发的主要形式是各式各样的开发区，包括经济技术开发区、工业开发区、高科技园区、出口加工区和保税区等形式。截至2004年8月，我国有各类开发区6866个，规划面积达3.86万平方公里。其中，国务院批准设立开发区171个，省级政府批准设立开发区1094个，其余5601个开发区都是市、县、乡政府和各级部门设立。为了制止开发区发展出现的过多过滥和严重侵害农民利益，2003年国家开始对开发区进行清理整顿。经过清理整顿，截至2004年底，我国已撤并各类开发区4813个，占原有总数的70.1%。核减开发区规划面积2.5万平方公里，压缩64.5%；退出土地2617平方公里，复耕1324平方公里，回收闲置土地116.5平方公里。至2006年1月，各地提出拟保留的开发区共计2053家，其中国家级开发区222家，占总数的10.8%；省级及省级以下开发区1831家，占总数的89.2%。目前，已有205个国家级开发区通过审核并向社会公示。

截至2004年底，全国49个国家级经济技术开发区经国务院批准的规划用地面积约580平方公里，已完成规划内工业用地开发约480平方公里，约占全部规划用地面积的83%。工业在国家级开发区的产业结构中一直占有70%左右的比重。2004年，国家级经济技术开发区工业增加值占开发区GDP的73.55%，比2003年提高1.5个百分点。

由以上数据可见，随着我国城市化水平的不断提高，城市面积逐年扩大，而农业用地不断减少。主要表现为:①城市建成区面积的增加快于城市人口的增加，而且其增长的趋势在加快。②城市面积扩张的随意性很大，缺乏必要的约束力，这在城乡一体化的行政体制下尤为严重。③出于成本的考虑，城市建设注重外延扩张，对城市内部土地的开发不足，导致城市土地的低效率使用。④城市功能分区的不合理和基础设施配套滞后，加剧了工业对环境的污染，不仅对城市本身，也对乡村居民生活质量和土地质量产生不利影响。

专栏5—1

苏州模式土地利用的环境代价

以引进外资和经济增长令人瞩目的苏州市，近年来遇到了严峻的环境保护问题。2005年苏州在全国大中城市GDP排行榜上居第4位，名列上海、广州和北京之后；苏州的实际吸引外资规模超过上海、深圳，居全国各城市之首。然而，在环境保护方面，苏州面临着非常严峻的形势。目前，水面占到总面积42.5%的苏州，由于工业污水随意排放，近600万城乡居民已面临水质型缺水的难题；很多县级市大多获得了“国家卫生城市”或“国家园林城市”等称号，但沿江化工、冶金、造纸工业园等依然在100多公里的长江沿线一字排开，这些工业园大多位于沿江城市取水口上游或附近；苏州城区、昆山、吴江等地，虽然不把冶金、化工、造纸等产业作为重点产业，但重点发展的电子通信制造业，对外排放的废水中含有重金属、放射性元素，对环境的污染很大。

大规模引进外资造成自然资源的大量消耗，比如耕地大面积减少，以及环境的污染。曾经搞得声势浩大的太湖水治理工程，现已偃旗息鼓，显然与苏州对引进外资和经济增长的目标追求有一定关系。

苏州许多企业的生产线对人体有很大损害。苏州的台资企业普遍3年就换一批工人，许多5年后会对身体有负面影响的职业病，由于工作环境导致的病症在当时暴露不出来。苏州的新加坡工业园区绿化得非常漂亮，竟然看不到一只鸟！网上曾有两篇文章:《没有蚊子的苏州工业园区》和《园区十年的罪恶》，说明苏州工业园区存在一定程度的污染是一个事实。

2005年9月份，苏州市环保局在清查放射源专项执法检查中，有3家单位因未申领辐射工作安全许可证，遭到责令停止违法行为和限期补办许可证的行政处罚，并被分别处以1万元至4万元不等的罚款。即使如此，在经济利益的推动下，很难避免一些厂家会存在侥幸心理，逃避检查，置电磁波辐射污染的危害于不顾。

在经济全球化下，苏州走外来型工业化道路，可以利用各种内外资源，实现区域经济快速发展，但无论如何，始终都应有利于“富民”和“可持续发展”，不能失去“自我”，迷失方向。

资料来源:《苏州模式调查》，载《财经文摘》，2006（4），网页:http://finance.sina.com.cn/review/20060404/15472473353.shtml