重庆五大功能区国土空间优化策略与建议

国土空间优化是深入实施五大功能区域发展战略的内在要求和必然路径。我市实施五大功能区域发展战略以来，在国土空间优化方面已经取得了积极成效，但离“生产空间集约高效”“生活空间宜居适度” “生态空间山清水秀”的目标仍有一定差距，实践中还面临一些亟须解决的突出问题。

一、五大功能区国土空间优化面临的五个问题

1.人口转移水平与五大功能区人口城镇化的目标不相适应

一是都市功能核心区与拓展区“半城镇化”的特征明显。 2013年，全市农民工数量超过500万人，70%以上集中在都市功能区，且每年以10万余人规模持续增长，户籍问题依然是制约该区域人口发展水平的核心矛盾。二是城市发展新区户籍人口城镇化水平较低。2013年常住人口城镇化率接近55%，但户籍人口城镇化率仅为35%左右，且人口、土地与产业主要集中在部分中心城镇和工业园区，小城镇和中心村建设较为滞后，虽然已成为人口主要流入区，但人口赤字化现象依然显著，截至2013年，跨市域流出人口已超过180万人。三是两翼生态区出现人口与产业空心化现象。人口与产业化空心现象逐渐由村域向镇域扩展，中心镇辐射与服务能力弱，距正常发挥城市聚集效应还有较大差距，从而制约了人口梯度转移效率与质量。

2.现有土地开发利用模式与五大功能区集约节约用地的理念不相适应

一是都市功能核心区低效用地退出与建设用地更新动力不足。截至2013年，仍有超过500万平方米棚户区急需改造，城市土地精细化运营模式尚未成熟，城市土地利用品质有待进一步提升。二是都市功能核心区与拓展区土地开发利用已进入规模效益递减阶段。2005年以来，主城区开发建设用地规模超过300平方千米，年均增量位居各大城市前列；2013年，该区域二、三产业产值占GDP比重仅次于都市功能核心区，但地均二、三产业产值相对较低，存量建设用地规模较大，且存量规划与空间利用策略相对滞后，已进入土地开发利用规模效益递减阶段。三是城市发展新区工业用地不足与产出强度不高的“双瓶颈”问题仍然没能得到有效解决。该地区工业用地规划实施率达80%以上，规划剩余量已不足20%；另外，工业园区占地面积较大，但产出强度较低，单位GDP地耗在高位运行。四是两翼生态区土地利用效率与集约利用水平低下。两区农村建设用地闲置率依然较高，地均二、三产业产值不及都市功能区的1/3，“面上保护、点上开发”的空间发展战略有待进一步细化。

3.产业转型与五大功能区创新驱动的现实需求不相适应

一是都市功能核心区尚未充分发挥高端要素集聚和辐射的“极核”作用。以智慧城市为载体的产业集群规模较小、带动能力有限，创意产业与商业融合度较低，金融业的中心辐射能力有待强化。二是都市功能拓展区作为“重庆科教中心”的功能引领作用有限。我市正向以嵌入型和资本/技术密集型主导的工业结构转变，但都市功能拓展区自主与集成创新能力仍显不足，基础科学一级学科数量远少于成都、西安，仅有1个中科院绿色智能研究院，数量远逊于其他省会城市；科技型企业数量与上海、深圳和北京相比仍有较大差距，缺少国家级重大科学装置与基础设施。三是城市发展新区“产城融合”的发展机制有待于进一步健全。部分区县存在产业同质化问题，已形成区域间恶性竞争局面，以人为本、产业为支撑、城市为载体“三位一体”的互动机制尚未形成。四是渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区的“保护”与“发展”瓶颈问题仍未得到有效解决。部分区域产业空心化现象较为严重，尽管各区县因地制宜布局特色效益产业，但生态资源的资产与资本转化能力有限、转化机制尚不成熟，难以形成有力的空间发展支撑。

4.生态资产运营模式与五大功能区生态价值的要求不相适应

一是都市功能核心区建设“美丽山水城市”的内涵和品质需要进一步挖掘。两江四岸生态景观品质与都市功能区发展定位仍有较大差距，例如鹅岭、中梁山、南山等城市生态资产价值亟待进一步挖掘。二是都市功能拓展区作为主城生态屏障的功能需要进一步拓展。以都市生态或农业为主题的产业运营模式和载体尚未形成，生态屏障区的定位、功能和效应均有待进一步完善，城市观光旅游业配套服务亟待提档升级。三是城市发展新区的工业化、城镇化发展转型需求与生态治理需求尤为迫切。作为全市未来工业化、城镇化主战场，如何根据各地不同的生态环境及产业特征，探索构建人与自然和谐共生的大产业集聚区和现代山水田园城市集群，已成为该区域生态文明建设的难点问题。四是渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区生态产业运行机制有待于进一步健全。“保护无形生态资产、开发有形生态产品”的绿色发展、低碳发展、循环发展的生态价值观念尚未得到有效普及。

5.通道建设与五大功能区区域内外互联互通机制建设的目标不相适应

一是对外联系的铁路通道和枢纽容量有限。例如，长江通道水运存在瓶颈，缺乏平行铁路分流；渝昆通道无顺直的铁路线路，需绕行成都；渝深通道上渝怀线铁路等级、运能较低，从而制约了区域发展。二是区域内部铁路通道和枢纽容量不足。现有火车站扩容升级进展缓慢，大型铁路枢纽、港口均集中在主城四山范围内，枢纽容量有限。铁路通道瓶颈与客货枢纽容量问题严重制约了国土空间开发利用效率的提升。三是国际货运过度依赖江海联运。2013年，江海联运占重庆进出口总额运输方式的80%以上，航空运输占比不足8%，远落后于成都、西安等城市，航运区际门户作用强于区内组织作用，中转功能尚未形成。

二、五大功能区国土空间优化的策略与建议

我市国土空间优化的总体策略为“5+4+3+2+1”：

5：五大功能区域差异化发展。以五大功能区域差异化的空间发展战略统领国土空间优化策略与机制。

4：重点优化四类空间。围绕各功能区“发展空间”“农业空间”“生态空间”和“保障空间”，构建差别化国土空间秩序优化路径。

3：合理配置三种要素。科学配置“人口”“土地”和“产业”三种要素，疏导空间要素流动秩序，优化内部功能结构。

2：着力提升两项指数。提升区域国土空间运行的“协调指数”和“效率指数”。

1：精准实现一个目标。即提升五大功能区国土空间的综合竞争力，培育共生协调的国土空间运行“新常态”。

1.以高端要素融合提升都市功能核心区的空间形象品质

一是以“智慧”和“文化”提升区域的空间品质。通过大力培植新型商业业态、完善电子商务信息平台、建设智慧城市应用平台，优化金融与商业环境；通过再开发、修复、保护等柔性措施进行旧城改造，保存城市传统建筑文化肌理，在提升城市天际线“高度”的同时，夯实对传统建筑保护的“厚度”。二是为城市空间“增绿”。围绕美丽山水城市等功能定位，做好“总部农业”的设计引导；在都市中引入创意农业和科技智能要素，在城市居家绿地、屋顶、阳台、办公商务及休闲场所发展一键式微型智能农业，形成屋顶农庄、阳台菜园等景观，为城市生活降温减压、增添智趣。三是大力提升都市生态空间景观品质。加快“两江四岸”生态景观品质提档升级，合理配置生态街区、生态廊道的绿植品类，提高城市生态系统应对污染能力；科学规划预留城市“风道”，缓解城市热岛效应；推进“自然积存、自然渗透、自然净化”的“海绵城市”低影响开发雨水系统建设；进一步完善城市绿地系统的优化布局，发展空间应适度让位生态空间。四是升级城市交通网络与保障系统。推动“轨道交通导向型”“商业中心导向型”“文化街区导向型”土地综合开发机制，结合轨道交通站点、商业中心、地下车库等保障节点科学规划布局地下通道网络，挖掘城市通达潜力；拓展公交线路通达能力，提升公共交通吸引力；大力推进城市“综合管廊系统”建设，消除地上线路的视觉景观障碍，减少地下线路维护成本。另外，应大力推广城市“立体开发节地技术”和“多功能混合型节地模式”，通过智慧引擎与创新要素引致金融与服务业转型升级。

2.以动力要素聚合提升都市功能拓展区的空间功能品质

一是以“创新”和“宜居”提升区域的空间品质。通过顶层设计进一步破解户籍问题对农民工群体的限制与障碍，提升区域人口发展水平；通过创新要素、科研平台与科研设施的集聚，助推产城融合发展；通过整合完善大型人口集聚区公共服务配套资源，提升区域居住场势。二是提高都市农业空间运营效益。围绕城市人口对休闲、科普体验、时鲜农产品供给等需求，建设农业主题公园和体验基地，发展镶嵌于城市组团间的农业高科园、休闲与时鲜精品农业园、农产品物流配送等“绿岛农业”产业群；推行耕地“占劣补优”和“异地有偿代保”机制。三是构建“绿脊蓝带”生态空间格局。打造以“两江四山”为骨架的城市生态保育廊道；明确划定城市生态管制红线，形成“城融山水，山水含城”的生态城市景观；对低丘缓坡资源应依山势开展规划设计、分层次实行生态管控、按需求采取工程措施。四是重点以铁路建设保障区域内外空间联系。突出铁路在对外综合交通中的骨干地位，加快扩充铁路枢纽容量，推动沪汉渝蓉客货分线建设，形成“陆水铁”复合运输大通道；扩容渝深、对接贵广、打通渝昆通道，形成与港澳、昆明、东盟间外贸大通道；加快建设城际轨道交通网络，疏解都市功能核心区交通压力；构建便捷的一体化物流运输配送体系,实现物流枢纽、物流中心、配送中心、批发市场与物流节点之间有机衔接与梯度承接。

3.以产业要素竞合提升城市发展新区的空间格局品质

一是以“产城融合”优化区域的空间结构。通过进一步挖掘特色产业支撑，改善产业同质化现状；构建与社会转型相适应的城镇村建设格局体系和共生协调的新型城乡互动关系；明确各中小城镇特色发展路径和职能，强化其在新型城乡互动关系中的辐射节点作用；提升各中心村公共服务协调力和辐射力，加快农村社区化建设。二是探索山地丘陵“大农业”发展路径。深化高标准基本农田和永久性基本农田建设，构建“千亩连片、万亩连片”高标准农田示范区；结合区域特色资源，适度发展以农业观光园、古村落、农家乐为依托的农业地产或养老地产项目，打造田园综合体运营模式，逐步实现城乡互融共生、产业互助共赢。三是大力开展“田园整治行动”。强化养殖污染与生活污水排放治理，提高区域绿色生态资源的资本转化效率；资源枯竭型城市应启动生物复育工程，增强区域生态场势。四是重点以人口和产业要素集聚带动区域发展。提高对两翼地区跨县域人口流动转移承接力，增强中心城镇人口集聚场势与公共服务水平，引导和激发返乡人员创业动力；形成以工促农、以城带乡的新型城乡互动产业关系，以工业化促动农业产业化快速成长。

4.以生态要素整合提升两翼生态区的空间治理品质

一是以“智能、低碳”彰显区域的生态价值品质。立“生态负面清单”管控模式；推动“有形生态产品”的规模化、市场化、智能化经营，提升“无形生态产品”知名度与认同感。二是以发展特色效益农业谋划生态农业新格局。坚持发展农业循环经济理念，发展集绿色山水、民俗文化和特色农业为一体的新兴生态和特色效益产业；推进农业多功能开发，发展休闲观光和旅游农业，构建集经济、文化、生态等功能于一体的新型山地生态农业发展模式；科学合理布局旅游观光农业、多功能立体农业、旱作集约农业、高山有机生态农业。三是提升生态空间治理品质。渝东北应强化长江支流水系消落带的生态涵养综合治理；严防农业面源污染和工业点源污染，转变重要干支流周边区域生产生活方式，将生态涵养与新型农村社区建设有机结合；渝东南应将石漠化生态修复与扶贫开发相结合，保护性开发与深度利用生态资源，盘活优势生态资产，生产与运营特色生态产品。四是完善跨区域生态补偿机制。充分发挥生态用地保护的资本效益，建立生态敏感区土地覆被变化动态监管机制，进一步提高农村土地整治质量，探索土地开发利用的多功能途径。

执笔人：廖和平　西南大学国土资源研究所所长、教授

课题组成员：陈光宇　王孝德　潘　卓　杨　伟　朱　琳　李　涛

（此文系重庆科委决策咨询与管理创新重点项目“重庆国土空间优化研究

（cstc2013jccxB0015）”研究成果）